农民参与土地整理现状及政策建议的论文

2021-07-01 论文

　　摘要：研究目的：了解农民认识、参与土地整理的现状以及愿望，为建立农民参与土地整理机制提供政策建议和决策参考。研究方法：文献资料法、实地调查法和统计分析法。研究结果：农民对土地整理有了一定的认识，并参与了土地整理，但农民的认识不全面、参与不深入，对土地整理存在自己的愿望。研究结论：加强土地整理知识宣传和培训，建立农民全程参与土地整理机制，成立土地整理农民组织，充分发挥农民的主动性、积极性，让农民广泛地、全程地、有组织保证地参与土地整理。

　　关键词：土地整理农民参与现状政策建议

　　土地整理是我国政府解决日益紧张的人地矛盾的必然选择，是实现耕地总量动态平衡、提高农业综合生产能力、增加农民收入和促进农村经济发展的重要手段[1-3]。自20世纪90年代以来，我国各级政府高度重视土地整理，投入巨额资金，开展了大规模的土地整理并取得巨大成效。然而，目前我国在土地整理过程中采用的是自上而下的运作模式，其运作全过程主要是政府行为，与农地关系最为密切的农民却参与较少[5-6]，农民利益不能切实保障，并在很大程度上限制了土地整理综合功能的发挥和预期目标的实现。土地是农民基本的生产资料、生活资料和生存保障资料，农民对土地最了解、最珍惜，拥有丰富的耕作和管理经验。在土地整理过程中建立农民参与机制，听取农民的意见和建议，取得农民的认同与支持，让农民广泛、全程地参与土地整理项目的决策、管理、实施、监测和评估，可以保证土地整理项目的科学性、合理性和正确性，促进土地整理事业持续、健康发展 [7-9]，更有力地推进社会主义新农村建设进程。因此进行农民参与土地整理调查研究，全面深入地了解农民对土地整理的认识、参与现状以及农民参与土地整理的实际愿望，建立土地整理农民参与机制，对促进我国土地整理事业健康发展，保护农民利益和推进新农村建设意义重大。

　　1调查设计及实地调查

　　１.1调查设计

　　土地整理的内容包括对农用地进行土地平整、道路建设、农田水利设施建设和防护林网建设等。农村的土地归国家和农民集体所有，农民承包经营，是农民基本的生产资料和生活保障资料，农民对土地最了解、最珍惜，因此，土地整理只有得到农民的支持和参与，才能进行得更顺利更深入。而要让农民参与，必须让农民知道什么是土地整理，土地整理包括哪些内容，他们需要什么、想整理什么。为了得到农民参与土地整理的实际情况，设计调查内容主要包括两部分：第一部分是农民对土地整理的认知程度，了解农民获得土地整理信息的渠道、对土地整理内容及其与自身利益关系的认知程度、对开展土地整理的意愿等。第二部分是农民参与土地整理的现状，包括农民参与土地整理的时间、方式、人员、权属调整等。为方便调查，将所有问题设计成调查问卷，采用单项选择和多项选择的形式。为得到农民更多的、真实的土地整理意见和建议，最后一个问题设计为问答题，请他们提出自己的观点。

　　1.2实地调查

　　由于我国土地整理目前主要采取政府推动、自上而下的形式，在广大农村尚未普遍开展，项目区以外的农民了解较少，参与的更少。基于此，和有关部门联合于2007年4月和8月集中进行了两次农民参与土地整理的随机抽样调查，调查区域为山东省惠民县、沂水县、蓬莱市、莱芜市、平阴县、青州市、金乡县、东平县等8个市县的16个土地整理项目区。调查时，采用面对面调查方式，根据调查群体的年龄结构、文化程度、性别等随机抽样调查，共收回问卷240份。对收回的调查问卷进行整理、有效性分析，有效问卷208份，样本有效性为86.67%，本次调查结果有效。

　　2 调查结果分析

　　根据实地调查结果，对两部分调查内容分别进行统计分析。

　　2.1 农民对土地整理的认知程度

　　农民对土地整理的态度及有否整理意愿是土地整理顺利开展的前提。本研究通过调查农民了解土地整理的渠道、对土地整理的内容及其与自身利益关系的认知程度，以及是否愿意开展土地整理四个问题来了解农民对土地整理的认知程度。

　　2.1.1农民了解土地整理的渠道

　　农民获得国家土地整理政策、信息的途径主要有村干部、电视、收音机和报纸等。调查结果显示，农民可多渠道获取国家土地整理政策、本村土地整理信息，其中有74%的被调查农民选择通过村干部，43%的农民选择电视，21%的农民选择报纸，还有9%的农民选择收音机。可见，我国农民获得土地整理信息的渠道主要是村干部，村干部在向农民宣传国家政策中起到了举足轻重的作用。其次是电视，在较发达的农村，农民普遍购买并安装了有线电视，通过电视可以方便、及时地得到国家政策等信息。由于农民订阅报纸较少、收音机几乎淘汰，农民通过报纸、收音机得到土地整理信息较少。

　　2.1.2 农民了解的土地整理内容

　　我国目前实施的土地整理以农用地整理以主，整理内容包括土地平整、农田道路建设、农田水利设施建设、防护林网建设和权属调整等。调查结果显示，89%的被调查农民选择土地平整，74%选择农田水利设施建设，83%选择农田道路建设，32%选择农田防护林网建设，35%选择产权调整。由此可见，当前农用地整理的实际内容主要是土地平整、农田水利设施建设、农田道路建设，而防护林网建设、产权调整工作开展相对滞后，农民了解的也相对较少。另一方面也表明，农民比较关心农田土地质量、灌溉条件和交通条件等生产条件的改善。

　　2.1.3 土地整理与农民自身利益的关系

　　土地整理可以增加耕地面积、提高耕地质量、改善农业生产条件和促进农民增收等，与农民利益关系密切。调查表明，45%的农民认为土地整理与自身利益关系密切，45%认为有点关系，10%认为没有什么关系。由此可见，90%的农民对土地整理有认同感，认为土地整理与自身利益有关系或关系密切。也有少量的农民认为与自己没有关系，这主要是由于土地整理项目未涉及到他们的利益。

　　2.1.4 对开展土地整理的意愿

　　“是否希望本村开展土地整理”这一问题，除1位不希望、1位未回答外，其余农民全部选择希望开展。实地调查发现，土地整理最大的受益者是项目区的'广大农民，他们不需要自己投资就可以改善生产条件、提高耕地质量、增加收入，切身感受到土地整理带来的实惠，认为土地整理是国家和政府在为民造福，为老百姓办好事，是一项利国利民的事业。因此土地整理工程得到了广大农民的热烈拥护和大力支持，许多农民将土地整理工程称赞为政府的“民心工程”。

　　2.2 农民参与土地整理现状

　　农民广泛、积极、全程地参与土地整理可促进土地整理项目顺利运行。本研究通过调查农民参与土地整理的时间、方式、人员、机构和权属调整等了解农民参与土地整理的现状。

　　2.2.1 农民参与土地整理的时间

　　土地整理项目实施过程可分为立项阶段、规划设计阶段、施工阶段、竣工验收阶段和运营阶段。为了充分保护农民的权益、实现农民的愿望，农民应全程参与、尽可能早地参与。调查结果显示，21%的被调查农民选择在立项阶段即知道该村可能进行土地整理并参与进去，提出意见和建议，这部分农民主要是村干部；26%的被调查农民选择在规划设计阶段知道并参与，对规划设计提出过建议；45%的被调查农民选择在工程项目施工阶段知道，在这一阶段，有些土地整理项目区需要农民投工投劳，有些项目区没要求农民施工，但农民在田间劳作时发现大型施工机械平整土地、修建农田道路和水利设施，部分农民因好奇而关注，提出问题和建议，并进行质量监督，也有部分农民只是看到并没有真正参与；还有10%的被调查农民选择在竣工验收阶段才知道土地整理。由此可见，除村干部能较早地参与外，普通村民多在在施工阶段得知并可能参与进去，农民参与时间较晚。

　　2.2.2 农民参与土地整理的方式

　　农民可以通过提建议、决策、投资、义务或有偿投工、监督等方式参与到土地整理中去。调查表明，47%的被调查农民以提建议的方式参与土地整理，32%的被调查农民选择义务投工方式，33%选择有偿投工方式，10%选择监督方式，没有人选择决策和投资方式。由此可见，在土地整理过程中，农民主要是以提建议的方式参与土地整理的，土地整理能较好地反映民意；农民也能以义务投工、间接投资形式参与土地整理；调查区内尚未有农民对土地整理进行决策和直接投资的案例。

　　2.2.3 土地整理参与人员

　　土地整理是政府的事情，也是农民自己的事情，农民自己应尽可能地参与进去，不管男女老少。调查结果显示，土地整理参与人员中男劳力占68%，妇女占25%，老人占6%，儿童占1%。因此，当前土地整理中主要是男劳力参与，提建议、投工等，妇女参与相对较少，老人和儿童参与更少。

　　2.2.4 农民参与土地整理的机构

　　当前我国土地整理主要由国家投资，采取自上而下的运作形式，某村是否开展、如何开展土地整理，由县级以上国土资源管理部门组织实施，或乡镇政府，而村集体无力独立承担。农民通过哪种组织机构参与土地整理？调查结果表明，15%的村民选择通过乡镇政府及县国土资源管理部门参与，这部分农民主要是村主任， 29%的农民选择通过村民委员会参与，这部分农民主要为村委会成员，35%选择通过村民代表大会，没有农民选择土地整民间理组织。由此可见，农民参与土地整理主要是通过村民委员会和村民代表大会，农村尚无独立的、专业的土地整理组织机构，农民没有参与土地整理的专业组织保障。

　　2.2.5 土地整理权属调整

　　现阶段，农村土地整理不仅采取各种工程措施进行土地平整、道路和农田水利等基本建设，还要进行地块合并、地块规则化整理，以实现规模化、机械化经营，调整生产关系。因此土地整理中必须进行权属调整，开展地籍调查、现状确认、权属变更、土地登记等工作，这是土地整理区别于以往农田基本建设和小流域治理等工作的主要标志。调查发现，不同地区国土管理部门对权属调整态度不同：有的地区认为我国《农村土地承包法》规定耕地承包期30年，不能随便调整土地产权，否则违法；有的地区认为调整土地产权太麻烦，需开展地籍调查、权属变更等工作，不仅村里的土地产权资料、图、表要改，而且要逐级上报，非常麻烦，不愿调整；有的地区在田间进行了产权调整，实现了规模化、机械化耕作，但为了减少逐级上报、调整的麻烦，上报的资料包括图、表等都未调整。调查结果表明，近30%的项目区未进行产权调整，在进行过产权调整的项目区，有49.5%的被调查农民选择在权属调整时征求过他们的意见，总体而言则有65.35%的农民在权属调整中没有发言权（有发言权的是70%*49.5%=34.65%）；关于土地整理对土地权属的影响，41%的被调查农民选择土地整理后产权更清晰，51%选择无影响，8%选择产权模糊。可见，当前土地整理尚未达到促进土地规模化、土地权属更加清晰的目的。

　　3、结论及建议

　　3.1 结论

　　3.1.1 农民对土地整理有了一定的认识，但认识不全、不深、不远

　　通过调查分析可知，农民通过村干部和广播、电视、报纸等媒体对土地整理有了一定的认识，知道土地整理包括土地平整、农田道路建设和农田水利设施建设等，并且得到了土地整理带来的实惠，如增加了耕地面积、提高了耕地质量、改善了生产条件、增加了收益等。但由于当前土地整理实践中通过建设防护林改善生态环境、通过调整土地产权进一步改善农地产权关系的工作相对滞后，政府及有关部门对土地整理知识宣传较少，加之农民文化水平较低、小农意识较强、主动获取土地整理知识的愿望较低等原因，大部分农民还不知道土地整理尚应包括建设防护林、调整农地产权等内容，还未充分认识到土地整理更重要、更长远的目标是改善生态环境、协调农地生产关系，实现农业生产机械化、规模化，促使农地产权更稳定、更清晰。

　　3.1.2 农民一定程度上参与了土地整理，但参与不充分、不全面

　　在土地整理的各阶段农民都有不同程度的参与，但参与者主要是村干部，普通农民较少，且参与时间较晚，这有可能会造成项目规划、决策不能充分反映普通群众的要求和保障他们的利益。在土地整理中农民参与方式主要是提建议、有偿或义务投工，缺乏参与项目决策的机会和权利，从而有可能造成项目决策不完善，也没有农民直接投资项目，这有可能导致农民不爱护、不珍惜土地整理成果，影响土地整理的可持续性。由于不同人群关注的利益问题不同，如果不能公平地参与，其利益就很难得到保证，当前土地整理参与人员主要是男劳力，而妇女、老人、儿童参与较少，他们的利益就不能得到充分保证，尤其在村庄整理中，妇女、老人、儿童所需要的娱乐设施、保健设施和教育设施等可能得不到重视。农民参与土地整理主要是通过村民委员会和村民代表大会，农村尚无独立的、专业的土地整理组织机构，农民没有参与土地整理的专业组织保障。产权调整是土地整理的重要内容之一，也是对农民利益影响最大最直接的环节，但是目前开展得还很不普遍、不规范，农民参与也较少。调查表明，是否进行产权调整、产权如何调整主要由主管土地整理的政府有关部门决定，而不是农民自己，农民对自己的土地调整没有决策权。总之，在整个土地整理过程中，农民作为土地的主人应该拥有的参与地位没有得到充分体现。

　　3.2 建议

　　土地整理是国家、政府的事情，也是广大农民的事情，土地整理事业要获得健康、快速和可持续发展，就必须得到广大农民更广泛深入的参与和支持。因此，在土地整理中借鉴PRA(Participatory Rural Appraisal)参与式乡村评估理论[10，11]，建立农民参与土地整理机制，让农民更广泛、更深入地全程参与土地整理，是当前规范和推进土地整理发展，维护农民权益，推进社会主义新农村建设的迫切任务和必然要求。

　　3.2.1加大宣传力度，让农民全面了解土地整理基本知识和政策

　　农民参与土地整理，必须首先了解土地整理。今后应进一步拓宽宣传途径，加大宣传力度，让农民全面了解土地整理知识、政策和信息。除通过村干部宣传外，广泛通过电视、广播、报刊等各种媒体和送科技下乡等形式向农民宣传土地整理知识、政策和信息。在农村有线电视逐渐普及，电视已成为农民了解国家政策和信息最主要渠道的情况下，媒体宣传中要突出电视迅速、及时、直观可感的优势和作用，在农民关注的频道和栏目如农科频道、农业农村栏目中加大对土地整理知识和案例的宣传、教育。同时，近年“送科技下乡”作为宣传国家政策、带给农民致富信息的重要渠道受到农民广泛欢迎，国土资源管理部门和有关科研院校可借此形式送土地整理知识和政策下乡，以举办讲座、发放知识手册、明白纸等形式加强宣传。此外，村政务公开栏、标语等户外宣传形式也是宣传土地整理知识和政策，让更多的农民得到更多的土地整理知识、更真实的土地整理政策和信息的有效途径。

　　3.2.2 建立农民全程参与土地整理机制

　　建立健全农民全程参与土地整理的机制，在土地整理项目实施过程中，采取不同的方式让农民全过程参与。土地整理立项阶段，国土资源管理部门向宜开展土地整理的村（乡）提出建议，村（乡）委会充分征求广大农民的意见，集中大家的意愿，经综合研究后向国土资源管理部门提出申请立项。

　　规划设计阶段，通过走访农户、召开农民座谈会等形式了解当地农业基础设施的薄弱环节和农民关心的问题，征求农民的意见建议，在此基础上编制规划；规划编制完成后要进行公示，并召开农民听证会，根据农民意见进一步修改和完善土地整理规划。

　　实施阶段，向农民公示项目规划方案、实施进度、资金使用等，发挥农民对工程质量和资金使用情况等的监督作用。同时可将一些技术含量低的工作承包给农民，让农民直接参加整理，增加农民收入。

　　竣工验收阶段，吸收当地农民参加，站在经营耕作者、使用者的角度进行验收、评价；后期运营阶段，农民耕种土地、使用各项新建设施并进行维护、管理，以延长土地整理的后续效益。

　　3.2.3 成立土地整理农民组织，建立农民参与土地整理的组织保障

　　农民参与土地整理，要有一定的组织机构作保障。根据我国农村、农民的实际情况，可以土地整理行政主管部门为主导，并整合乡镇政府、村委会或党支部以及普通农民代表组成土地整理中心，由该中心负责土地整理事宜。为充分反映各方的利益，中心每做一个决定都要召开由所有代表组成的会议，集体讨论、决定相关事宜。在这种方式下，农民参与土地整理主要是通过农民代表，农民的意志由农民代表来反映。农民代表如何选出？本文提出成立土地整理民间组织，由独立于各级行政组织之外、关心土地整理事业的农民组成，由该组织选出自己的代表参加土地整理中心，从而参与、决定土地整理有关事宜。

　　参考文献

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