本轮国际金融危机之后,国际上达成的一个基本共识是,建立协调一致的监管框架,对系统风险和系统重要性跨国金融机构进行有效监管,以预测、避免和应对全球金融危机。虽然各国都普遍认识到跨境监管合作的重要性,但建立这种监管机制将面临政治和监管实践上的诸多困难。目前,许多国家和多边国际金融组织仍在为协调跨境监管努力,也取得了一定成效,但还任重道远。
一、跨境风险监管的模式与困难
(一)跨境风险监管模式。
当前,国际上跨境风险监管模式主要有两种:一是超主权模式(普及主义①),其特征是对于跨国金融机构的运营、监管、处置和清算存在统一的具有普遍约束力的法律和监管框架;存在一个超国家的监管机构作为监管主体;对于跨境风险监管的责任分担原则,存在一个效力上优先的、具有法律强制力的协议进行规范;对于系统性风险的管理,存在一个事先约定的、可靠的机制进行协调。“新欧洲模式”就是朝着这种模式的方向进行努力的,但是这种模式存在政治上的困难,举步维艰。二是栅栏原则模式(属地主义②),其特征是跨国金融机构在本国设立的机构应为本国注册的独立法人(不能以分支机构形式实现公司的跨国经营);限制金融机构将关键系统或关键职能进行跨境外包;董事会成员(至少部分成员)的居住地应为本国;限制本国经济实体与跨国集团成员之间进行交易等。这种模式带来了效率上的损失,但目前受利益驱使和政治妥协,跨境监管倾向于该模式。
(二)跨境风险监管的主要障碍。
一是信息交换方面的障碍。包括尚无明晰的法律框架;信息泄露造成市场剧烈波动的担忧;被监管者采取转嫁风险的“对策行为”造成零和博弈结果的预期;各国达成的谅解备忘录缺乏强制力,等等。二是政策协调方面的障碍。包括各国对监管部门的授权无法支持其完成真正意义上的跨境合作;在跨境风险监管责任的分担上,各国之间存在国家利益的冲突;尚不存在一个超国家的法律框架来协调监管合作,等等。
(三)当前跨境银行危机管理框架中存在的不足。
一是目前跨境银行危机处置机制主要针对国内破产事件并以国内利益方损失最小化为目的,不适用于重大跨境机构的危机处置。二是由于财政义务和相关破产法律体系停留在国家层面,导致处置机制局限于属地国层面,从而受政府当局意愿、东道国与母国关系、信息是否充分、法律与监管干预等诸多因素的影响。三是“大而不能倒”银行风险传染概率加大,对公共财政救援支持的依赖性较高。四是缺乏处理多实体经营的跨境金融集团问题的综合政策工具,立足法人实体的破产规则中缺少解决国际性偿付能力不足的机制。
二、近期国际上跨境风险监管发展的趋势及局限
近年来,主要国家和一些国际组织纷纷开展跨境风险监管制度研究和规则制定工作,如巴塞尔银行监管委员会成立跨境银行处理工作组(CBRG),加强对危机中几大银行集团破产处置案例的研究,旨在提出跨境监管的原则和建议。从这些研究和工作成果来看,跨境监管呈现出如下趋势:
(一)监管信息趋于有效共享。
美国“双重银行体系监管框架”中银行监管机构众多,不同监管机构之间难免出现职能重叠甚至冲突。为将这种冲突降至最低,不同层面的监管当局采取了各种措施,如共享监管信息、签订合作备忘录等。欧盟“跨境银行有效监管框架”中各国监管当局负责本国境内跨境银行的监管,并适度参与监管者协会的日常监管协调工作,提高各国间的监管信息交流。欧盟委员会积极推进各监管机构监管权限分配和有效监管信息共享,建立早期预防和危机管理机制,有效应对金融危机。巴塞尔银行监管委员会制定的《跨境银行业监管》建议母国监管当局和东道国监管当局均应提高获取有效监管信息的能力,保证其设立在国外的本国银行机构获取的监管信息是真实有效的。同时建议加强实践研究,深入并拓宽监管信息的共享和协调,在确保必要信息交换的前提下,避免给彼此或行业带来负担。
(二)监管效率有待提高。
美国“双重银行体系监管框架”降低了银行转换监管当局的成本,赋予银行自由选择监管当局的权利。这就迫使监管当局普遍提高监管效率,避免不必要的监管规则的制定。目前美国形成了大银行普遍选择受联邦监管当局监管、小银行普遍选择受州监管当局监管的局面。欧盟“跨境银行有效监管框架”独立监督、有效治理的`原则旨在提高监管效率,推进金融市场完整性和稳定性,重点关注在全球范围内监管体系的整合和协调,并成立欧洲央行总理事会,实现欧洲央行重点负责的跨境银行审慎监管;通过其自身资源、系统支持、监管工具、治理结构和体制能力建立跨境银行监管框架,重点监管总部在欧盟区的银行;对于总部在非欧盟区的银行,委托欧洲央行及欧洲央行体系担负起额外的监管职责,并增强各国央行和各国监管当局之间的合作。
(三)银行业务将受全面监管。
美国“双重银行体系监管框架”对拟成立的银行进行严格审查,各层面监管当局乃至美国联邦调查局都参与审查拟开董事会成员的个人信用,建立信用档案,进行面谈。严格的审查制度杜绝了不合格人员进入商业银行董事会的情况。同时,联邦和州监管机构均实行内部检查评级制度,对资本金、资产质量、银行内部管理水平及风险控制能力、获利能力、流动性等各方面进行审查。《跨境银行业监管》建议东道国监管当局将该监管原则作为日常监管的检查清单,禁止未受到全面监管的空壳银行开展任何业务,并对来自监管不足国家和地区的银行保持高度警惕,严格市场准入。母国监管当局应有效监管银行新设机构,全面监管在本国运营的银行机构的全球业务。母国和东道国监管当局应对平行银行保持高度警惕,并对其全面监管。
(四)银行危机处置更加审慎。
《跨境银行业监管》建议监管当局对问题跨境银行采取危机处置措施,减少系统风险,抑制道德风险,提升市场效率并维护金融稳定。建立本国跨境银行危机处置框架,加强沟通合作并确保危机管理方式、破产机制和处置手段的相对一致性。建立基于信息共享的、更为高效的、与跨境处置相匹配的管理程序,加强与相关母国和东道国司法机构的合作。事先制定包括面临严峻金融压力或金融不稳定时的紧急措施在内的危机应急处置计划,研究和完善能够减少系统性风险的工具箱,强化危机期间金融功能和市场功能的自我修复能力,设计涵盖政策干预退出战略的选择方式和原则的危机处置方案。
(五)评价体系日益接近。
在美国“双重银行体系监管框架”下,各监管者对于非现场检查方面的标准及对银行报告的要求日趋一致。同时,追求法律体系的趋同也是当前国际跨境风险监管的方向。《跨境银行业监管》建议母国监管当局和东道国监管当局确保监管评价体系相对一致,同时完善危机处置相关体系建设,确保其在相关国家的相对一致性。同时,还建议优先考虑母国监管当局在获取跨境银行机构涉及隐私的信息遇到法律阻碍时,为维护国际银行体系安全性和稳健性所采取的恰当行为。在美国“双重银行体系监管框架”下,联邦法律和州法律在对金融机构授权方面存在争议,这时一般遵循联邦法律,主张跨境银行集团必须遵循母国的审慎监管,以及东道主国家的商业行为引导和消费者保护法律。欧盟“跨境银行有效监管框架”设立中央统筹委员会,负责调查银行监管的政府间协议,增强银行监管合规性。当然,目前的研究成果和工作建议尚存一些不足。比如,Tucker(2011)等学者认为,《跨境银行业监管》具有两点明显的局限性:一是只考虑了母国当局的利益而未充分考虑东道国当局的监管权力要求;二是没有重视母国同东道国之间潜在的利益冲突。又如,欧盟“跨境银行有效监管框架”局限性在于:一是对跨国银行分支机构的存款人提供存款保险超出了母国的能力范围;二是对跨国银行的最后贷款人,母国和东道国的责任分配并不明晰(只表示共同承担);三是对跨国银行境外子公司的监管,母国和东道国监管之间潜在的利益冲突并未得到重视;四是在系统危机下,母国和东道国之间的利益冲突可能进一步放大。再如,世界银行首席经济学家林毅夫也指出,国际上需要重建监管框架来控制金融系统的周期性,而要建立这样一个统一的有效监管框架就必须由母国监管者和东道国监管者进行密切合作。但是,这种合作不是自发完成的,而需要某种制度来提供激励的动力。
三、实现有效跨境风险监管合作的途径探索
包括金融稳定委员会主席Draghi(2011)在内的很多学者认为,在全球范围内,要实现跨境监管的一致性,金融稳定委员会应与国际货币基金组织紧密合作,对宏观和金融风险进行预警,并发起必要行动应对风险。国际金融系统的集中监管应该由金融稳定理事会主持,并联合诸如巴塞尔银行监管委员会、证券委员会等国际组织和国际标准的制定者合作实现。同时,Powell(2010)等学者认为,超主权模式和栅栏原则模式都有着自身局限性,前者被各国间巨大的差异性和利益冲突所阻挠,而后者却已显然不适用于经济、金融全球化的未来。为了解决这一矛盾,应探索折中途径。综合众多观点和看法。一般认为,跨境风险监管合作的基本原则和框架应包括以下内容:第一,明确适用范围。明确定义全球性金融机构和区域性金融机构,并规定由谁来确定特定金融实体的范畴属性。第二,统一全球或区域经营许可。要有一个超主权的、集中授予经营许可的监管主体,比如,全球性经营许可由金融稳定理事会统一授予,而区域性经营许可由区域监管者协会来授予等。由这一监管主体制定具体、统一的许可授予条件和授予程序,未经许可的实体在跨境经营上应该服从母国监管者设定的限制条件。第三,统一监管原则。比如,由金融稳定理事会基于巴塞尔银行监管委员会、证券委员会等组织制定的协议和标准,确定一套最基本的具有法律强制力的共同监管原则来统一规范跨境监管。第四,统一的重整和破产程序。要有共同的标准和条件来启动早期的重整或破产保护行动;要制定各国共同遵守的具有强制力的问题机构解决方案和破产程序,这些方案和程序应该保证破产行动可以迅速地在相关国家同步展开,并保证对债权人的平等待遇;并要有一个机制来协调各方的行动。第五,存款人和投资者保护制度。保证对存款人和投资者平等保护,并创造条件保证这种保护原则在国家之间有效实施。明确母国和东道国在存款人和投资者保护中的责任。建立机制协调系统性金融危机中额外担保和流动性问题。第六,公平明确的损失分担协议。明确实现约定的标准、程序和决策步骤,使各国公平公正地分担对跨国金融集团的处置成本。确定对协议定期修订的方案,不断完善。第七,有效的信息交流和协调。对可以进行自由信息交流的国家进行授权,明确其合法性。同时要通过主监管者主持的监管联席会议来协调各方工作。第八,保证否决权的实现和争执的解决。确保一国监管者的否决权可以通过监管者之间的相互配合来实现,比如,母国监管者不同意跨国公司的某项行动,那么这一行动就应该被东道国监管当局禁止。如何实现这一合作框架,其实施要点在于:第一,在国际上应由金融稳定理事会这样的权威组织来阐释框架细节。第二,通过国际协定来使其正式化。通过协定使各国用框架内容替代本国法律中与之矛盾的地方;可先由若干核心成员国签署协议,其他国家自主选择是否服从。第三,充分利用现有多边机制。一是巴塞尔银行监管委员会、证券委员会、联合论坛等机构负责制定基本的监管准则;二是金融稳定理事会在框架内实施统一的监管,提出改进意见,并负责协调危机的管理;三是金融部门评估规划(FSAP)负责评估跨国金融公司和跨国交易的总体价值;四是国际货币基金组织以峰会形式负责在全球范围内组织各国对风险管理进行广泛的讨论与交流。第四,在全球层面上寻求对核心原则的更广泛共识,如定义资本特别是合格资本、理解统一的监管原则内涵以及识别与处理风险和风险集中等。
四、增进我国跨境银行监管有效性的对策建议
当前,我国银行业综合经营和跨境发展方兴未艾,但业界对跨境风险的认识还相对滞后,有关管理还相当薄弱。同时,有关部门的跨境风险监管机制和方法还处于积极探索之中。因此,在后危机时代的新形势和新挑战下,我国迫切需要提高跨境银行监管的有效性,增强跨境风险的管理能力。
(一)强化全球并表监管,完善信息共享机制。
全面实施全球并表监管,对银行在世界各地的所有业务,特别是其外国分行、附属机构和合资机构的各项业务进行有效的监管,且与各有关监管者特别是东道国监管当局建立联系、共享信息。一是要对银行在世界各地的所有业务进行充分的监测,并要求其遵守审慎经营的各项原则,东道国监管当局应要求外国银行按照东道国国内机构同样遵循的高标准从事当地业务。二是要在对跨境银行的检查过程中加强彼此的协调和配合,对每次检查发现的问题和信息,母国和东道国之间应及时反馈。三是要保证母国和东道国监管者建立良好的联系沟通与输送渠道,共享信息,以杜绝跨境银行的内部交易。
(二)改进传统监管方式,加强持续跨境银行监管。
为对跨境银行实施有效监管,需要对跨境银行进行持续性监管安排。一方面要求在传统现场检查和非现场检查之外,跨境银行监管者应提升在单一和并表基础上收集、审查和分析银行的审计报告和统计报告的能力。另一方面也要求监管机构注重事前、事中、事后的全流程监管,根据国际惯例建立起定性分析与定量考核相结合的检查制度。对非现场检查发现的问题应付诸及时的现场检查或利用外部审计对监管信息进行核实。对检查后发现的监管问题要根据评审结果出具评价意见,视不同的情况采取相应的监管措施。此外,为充分实施对跨境银行的持续性监管,跨境银行管理层应向监管机构进行经常性汇报,以使监管机构全面了解该机构的经营和风险状况。
(三)完善管理组织架构,开展跨境发展后评价。
跨境银行的董事会应承担并表管理的最终责任,不断延伸并表管理的深度和广度,有效覆盖到海外机构和各类附属机构,做到报告线路清晰、涵盖要素充分、风控内控到位。同时,跨境银行应对“走出去”的实施效果定期进行后评价,总结成绩、查找问题,调整战略、完善制度,加强并表机构公司治理、资本充足率、大额风险暴露、内部交易、关联交易等方面的风险管理和内部审计,加强与监管部门的全面沟通与合作。
(四)注重内部自我约束,改进银行内控管理。
跨境银行一是要在日常经营中遵守巴塞尔协议中内部控制所应遵循的最低要求,即分支机构应设立独立的风险管理部门,银行最高管理层要参与风险管理,要有良好的审贷分离流程,建立完善的信息披露和公开机制,有健全的管理资讯系统以便管理、监督和报告风险。二是要尊重东道国法律,建立符合东道国监管要求的内控体系。一方面要求以我国为东道国的跨境银行须按照我国监管机构的内控要求建立相应的内控制度,如会计规程、内审制度等;另一方面要求以我国为母国的跨境银行需首先完善自身的“软件”条件,对其跨境分支机构的内控制度的设立进行必要的辅助和要求。三是要在“内控优先、审慎经营”的指导思想下,通过内部激励和外部惩处制度,加强对重要岗位人员和重点业务的管理,借鉴外国先进治理经验和内控制度,设立一套有助于督促银行防范自身风险的管理系统。
(五)明确双边权责义务,建立监管合作机制。
监管部门应明确各自在跨境监管合作上的责任和义务,着重在跨境危机管理和处置方面开展监管合作,经常交流宏观审慎监管和微观审慎监管的经验,交流对危机的总结和思考。母国监管者应主动向各东道国通报跨境银行的经营状况、战略变化和风险发现。通过签署监管合作谅解备忘录,建立双边监管合作机制,规范各国监管部门在信息共享、市场准入、现场检查中的配合、人员交流和培训、监管工作会谈等方面的跨境监管协作关系,推动其不断发展完善
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