西汉宣帝刘病已(后改名刘询)即位后,看到渤海(河北南皮县)周围相邻的各郡,每当遇到荒年,人民凯瑾时,总是盗偷并起,社会秩序混乱,连太守这一级官员也不能控制。刘病已便召集大臣们商议,物色贤能的人,去主持渤海郡政务。宰相和御史都认为故昌邑国郎中令龚遂可担当此任。
原来,山阳(山东金乡县)人龚遂在昌邑国任郎中令时,忠厚刚毅,做人做事一向坚持原则,对内不断规劝狂暴放荡的昌邑王刘贺(汉武帝刘彻的孙子),对外要求封国宰相和昌邑王的老师加强辅导。他常常引经据典,向刘贺分析祸福。有时流泪涕泣,当面指出刘贺的过失,以致刘贺大不耐烦,每次都掩耳逃掉,说:“龚遂专门揭人疮疤。”
刘贺喜爱跟他的侍从、奴仆以及厨师挤在一起大吃大喝,做各种游戏,赏赐没有限度。龚遂便屈身下跪,用双膝走到刘贺面前,哭泣规劝。后来汉昭帝病逝,因没有儿子,便立刘贺为皇帝。刘贺即位二十七天,就做了一千一百二十七件不该做的事。为此,皇太后又下诏把他废了。他从昌邑带来的二百多人被诛杀。龚遂因忠心规劝,免除死刑,罚做苦工。
汉宣帝得知龚遂是个忠贞正直的人,即任命他当渤海郡太守。并召见他问道:“你将用什么方法去治理地方,消灭贼盗?”龚遂回答说:“海滨遥远,没有教化,人民被饥寒驱使,而官吏又行为凶暴,不知道怜悯。不知陛下是要我镇压他们,还是要我抚他们?”汉宣帝说:“当然是用和平手段,使秩序恢复。”龚遂又说:“治理乱民,跟治理乱绳一样,不能操之过急。只有先使紧张的形势缓和下来,然后才能谈到治理。我请求不要用严格的法令限制我,准许我相机行事。”汉宣帝批准,并增加赏赐的金额。
龚遂乘坐驿马车去上任,走到渤海郡边界时,遇到郡府派出的`武装部队来迎接。龚遂拒绝武装保护,叫他们回去。
当时,龚遂就下了一道命令:撤销所有负责捕捉盗贼的治安官员。指出:凡是携带锄头镰刀的,都是善良的农民,官员不准打扰;只有携带武器的,才算盗贼。各县盗贼帮派听到新任太守的命令,纷纷解散,抛弃武器,拿起锄头镰刀,于是盗贼消失。
龚遂还下令打开粮仓,把粮食借贷给贫民。又选用品德能力优良的小吏跟治安官去办理人民关心的事情,鼓励人民畜牧养马。
龚遂发现齐地(渤海郡地跨河北省与山东省)风俗喜爱经营工商,不喜爱耕田种桑,就亲自去耕种,又到人民中去,规劝务农养蚕。他还鼓励人民都来种树和饲养家畜。按各家人口多少,规定必须种植多少树,豢养多少家畜,于是农村绿树成林,六畜兴旺。
对百姓中仍旧携刀带剑的,龚遂就亲自去劝导,说:“你为什么把壮牛佩到身上,把小牛带到腰际?”教他们把刀剑卖掉买牛。由于龚遂辛苦劝勉,提倡生产,不时巡查,百姓们都有了积蓄,刑狱案件稀少,社会秩序安定,人民安居乐业。
西汉宣帝地节四年(公元前66年),龚遂擢升到朝廷当水衡都尉。
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