【摘要】在二十一世纪的今天,城市化不仅是我国经济增长的一个支撑点,也是增进国民福利的重要手段,若处理不当则会成为我国经济持续高速发展的障碍。本文在回顾公共物品理论发展的同时分析了当前我国城市公共物品领域的现状,并且提出了一些建议和看法。
【关键词】城市公共物品供给公平与效率
一、城市公共物品定义
城市公共物品现在普遍被定义为:范围局限在一个城市内,以实现城市发展为目标,保证城市居民的健康和人身安全为前提,为城市化社会进步和发展所提供的公共产品和公共服务。例如地方教育、公安、消防、公路、桥梁、供水供电网络,污水处理等。城市公共物品区别于一般公共物品主要体现在他的区域性,虽然具有一般公共物品的特征,但主要作用在一个城市内。由于城市公共物品对于城市的发展至关重要,加之当前我国户籍制度的适度松绑以及城市化政策的推行,城市公共物品的研究变得更具有重要意义。
二、当前国内研究
国内学界当前对城市公共物品的研究主要集中在两个领域,即供给主体与供给模式。对于我国公共物品供给现状学界争论不大,由于长期计划经济体制以及经济发展水平的限制,加之制度缺陷,我国大陆地区城市公共物品供给不足已是不争的事实。就当前来看,无论是资本性公共物品还是消费型公共物品,供给都无法满足市民需求。截止2007年,我国大陆地区城市化率超过40%。按照当前预测,到2020年我国城市人口数量将超过7亿。加之经济发展和国民生活水平的提高,届时对城市用水、用电、燃料管道、教育、司法等公共物品的需求将呈几何增长,如不能有效解决公共物品的有效供给问题,我国经济可持续性发展必将受到严重制约。对于公共物品的供给方来说确定何种供给规模才能在满足需求与充分效率两个方面达到平衡成为亟待解决的问题。解决这个问题首先应该寻找合适的公共物品供给主体。早期的针对公共物品研究的学者普遍认为公共物品应该由政府提供,但是随着研究的深入以及“非纯公共物品”概念的提出,人们意识到不同“纯度”的公共物品应该由不同的主体来完成供给。
1、纯公共物品的供给
纯公共物品由于其绝对的非排他性与非竞争性,市场根本无法提供,因此必须由政府来供给。城市纯公共物品也是这样,只是这种非排他性和非竞争性是在一定地域内得以体现。至于是由中央政府还是由地方政府来供给当前学界基本倾向于地方政府供给。依据是地方政府更了解辖区内居民对公共物品的需求偏好,此外,不少学者认为不同地区应该有权选择公共物品的种类与数量。
虽然学者们普遍认为城市纯公共物品由城市当局来提供的合理性,但是对于我国当前体制下市政当局公共物品的供给效率学界依然有争论。争论的焦点在于效率与公平。一方面我国现行决策体制充分体现了行为效率,但是经济效率却存在着广泛的质疑。由于政府执行者的收益曲线与公众在这一领域的收益曲线偏离,因此他们的行为与目的也会冲突。执行者的收益取决于其行为是否满足上级官员的偏好而非满足公众对公共物品的偏好。而上级对区域公共物品供给的实际需求了解往往不足甚至偏离。此外,国内当前尽管户籍制度已经放松,但国民依然不可能像西方国家那样低成本的实现“用脚投票”。这种国情直接影响市政当局对公共物品的供给效率。第二,当前我国中央集权制度下地方政府没有税收立法权,费税改革进一步在财政领域剥夺地方当局为提供某些特殊公共物品而选择的收入来源。税收目的不明确以及税收用途的混乱也影响了财政资金的使用效率,最终影响的还是公共物品的供给效率。
2、城市准公共物品的供给
不同于城市纯公共物品、准公共物品具有一定程度的排他性和竞争性,这种物品若使用者过多也易造成拥挤。例如城市道路、供水供电网络、通讯、机场等。这些公共物品的“纯度”相对于司法、公园、博物馆等更低,收取一定费用的可能性也存在。对于此类物品,国内外学者都认为可以实现多元化供给。另外,广西师范大学黄河东教授提出非纯公共物品市场供给的三个条件,即市场经济制度条件,消费排他性技术条件和公共物品非纯性条件。当前我国市政当局针对这种非纯公共物品供给的方式按照“纯度”大概可以归纳成两种:市政当局采用公共方式供给或者市政当局通过市场方式供给。
所谓公共方式供给即政府向消费者无偿提供,但是通过税收来支付其成本。对于部分“纯度”相对较高、外部效益大的产品,如果由市场来提供会造成效率较大的损失,对于这部分产品,政府通过公共方式提供效率会高于私人供给。但是对于这个“纯度”的界定并没有统一标准。这里以城市公路为例,虽然现在大多数国内城市道路是由市政当局采取公共方式提供,然后通过征收养路费(现已改成汽油税)的方式来实现成本补偿。但是不少地方采取吸收私人资本建设经营部分城市道路,设立收费站对过往车辆收费。
除了公共方式供给外,现在我国市政当局也广泛的采用引入私人资本提供公共物品这种方式。在公共物品供给领域引入私人资本有利于公共物品供给效率和竞争性的提高。另外,当前无论是政府还是学界都认识到供给不等于生产,私人资本的引入可以保证在市政财力有限的情况下更好满足公众对公共物品的需求。在我国行政垄断现象严重的国情下,引入竞争机制也可以在相当程度上打破行政垄断以及遏制寻租行为。具体来看学界将我国市政当局引入市场机制供给的方式归纳为三种方式。即BOT模式(build-operate-transfer)及其后来演进而来的BOOT(build-own-operate-transfer)模式、BOO(build-own-operate)模式、BLT(build-lease-transfer)模式等;“公私合作模式”即ppp(public-private-partnership)模式;ABS模式(asset-backed-securitization)是以项目可预期收入为保证,发行国际债券的方式来融资。ABS方式除了融资空间大的优势外还有一大优点,即不增加政府“资产负债表”上的负债率。
三、结论与建议
1、当前面临的问题
尽管学界对私人供给公共物品的必要性认识较为统一,但是对于不同模式的认识程度依然较为混乱。现有文献似乎更多的在注重讨论私人物品与公共物品技术上的划分,也就是通过排他性技术和生产技术划分公共物品的“纯度”,然后罗列理论按纯度套取不同经营或者供给的模式。也有一部分学者重点考虑私人供给效率问题,他们对效率损失的关注点主要来自两方面:一是市政当局作为市民代言人与企业对公共项目成本及盈利信息获取的不对称性;二是质疑私人供给是否能有效消除搭便车现象。然而针对市政当局对本地区公共物品需求偏好了解程度的研究很少,且没有显著成果。此外,虽然学界已经关注到私人资本进入公共物品供给领域需要市政当局以产权明晰作为激励机制,而且也有很多文献阐述了私有资本涉猎公共物品供给效率与价格决定的'研究,但是缺乏市政当局引入私人资本投资公共物品领域是否引发新的行政垄断的研究。另外关于如何解决我国市政当局对于私有资本进入公共领域经营的监管缺失以及体制内对于市政当局监管缺失的研究也处于大面积空白状态。
综合来看,通过数十年的研究,我们发现公共物品的问题实际是要解决市场失灵的问题。但事实是在现行制度下,我们试图解决由公共物品基本特性引起的市场失灵问题时又引发了新的效率损失。学界一直在思考如解决外部性和产权问题导致的市场失灵问题,当局也在努力弥补由于制度漏洞导致的新的效率损失以及消除公平障碍,但是还有一个老问题并没有得到我国执行当局在实际操作过程中的重视,即如何有效显示公众对公共物品的偏好,因此在此后的研究中更有必要基于明晰的产权来综合分析研究如何通过我国现行的委托代理机制综合显示公众对公共物品的偏好。
2、建议
尽管我们列举了上述的种种问题,但是归结起来还是两个方面:第一是需求偏好的显示以及表达;第二是有效供给。在偏好显示方面,我们对于文献中已经阐述的部分不在赘述,这里主要想谈的是基于西方公共选择理论,立法机构运作应该作为表达公众实际偏好的主要手段。因此,我国各市级人大应该充分发挥这种作用,针对城市政府提出的各种公共物品供给方案进行选择。在这过程中必须进一步加强民主监督以及进一步提高人大代表选举过程中公民参与程度。其次,城市执政当局作为公共物品的供给者应该主动通过各种实际调查来获取公民对公共物品的需求数据,这种做法并非不可能,布坎南曾经提出过问卷调查显示偏好的方法,但是这种做法技术要求较高,需要城市执行当局更加科学的执政。
在供给方面,同样我们不再赘述前面已经提到过的内容,我们认为执政当局必须兼顾公平与效率。一方面要明确公共物品供给实际也是通过政府支付转移来减少由于制度缺陷和市场失灵引起的贫富差距;另一方面必须做到财政支出取之于民用之于民,细分各种税收以尽可能降低搭便车现象。效率方面,市政当局应该区分供给与生产。同时,针对公共物品的纯度与种类进行科学决策。此外,主动搜集需求信息科学制定各种方案以减少立法机构运作成本也是提高效率的有效手段之一。
【参考文献】
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