一、研究背景
路桥施工企业是国民经济中的一个特殊行业，其建筑产品本身、施工生产过程及其经营管理都具有不同于其他行业企业的特点。计划经济时代，路桥施工企业的成本管理主要侧重于内部的成本管理，利用规模经济实现降低成本的口的。随着国民经济高速发展，路桥施工行业迅速发育，交通基础建设市场竞争异常激烈。
为了改变路桥施工企业落后的生产方式和管理模式，1996年路桥施工企业对工程项目施工引入项目法管理。作为配套的管理制度，预算管理制度顺应时代的需求而产生。发展至今日，路桥施工企业实行预算管理制度已经有十八年，该制度随着时代的发展而不断完善和发展。但由于路桥施工企业传统的组织机构和管理理念所限，致使路桥施工企业的预算管理已不能适应项目成本管理的需要，不能适应路桥施工企业外部承揽工程项目的需要，传统的预算管理制度需要向精细化方向迈进。
通过对预算管理理论的研究与对预算管理实践经验的总结，可从理论上弥补我国预算管理理论研究系统性的不足，从应用上为路桥施工企业建立双重成本预算管理模式提供可操作胜的方法指导，在此基础上促进对预算的分析和考评，以推动具备条件的路桥施工企业在实践上广泛应用。
二、路桥施工集团公司预算管理存在的问题及分析
(一)对标后预算管理制度的认识没有统一。从集团公司成立合同成本管理部开展预算管理以来，预算管理理念并没有在集团公司得到统一的认识，没有真正把预算作为管理理念提出来，没有进行标后预算管理经验的总结和推广，没有对预算管理制度在集团公司范围内进行贯彻。
(二)对预算管理制度的执行不彻底。公司合同成本管理部不只是侧重于标后预算的编制和下达，对项目经理部如何分解标后预算、划分责任中心和签订责任承包合同没有出台指导性意见。标后预算的考评效果不明显，该奖的未奖，该罚的未罚，挫伤了项目经理部和广大职工的生产积极性。
(三)公司内部施工定额需要不断更新和完善。公司编制标后预算使用的内部定额基本上都是3年前的标准，虽然中间做过一定的修改，但基本上没有新的变化。公司应该建立内部施工定额，内部施工定额要细致和精确。细到每一个工序、每一个台班的消耗量、每一种材料的损耗系数;精到与施工方式、先进的工艺以及各种地质、地势、工程量的大小相结合。
三、基于项目成本为核心的双重预算管理体系的构建
由于路桥施工企业具有资金规模较大、劳动力密集、受自然条件和其他宏观因素制约较大的特点，生产经营特点决定了路桥施工企业在满足总承包合同约定的前提下，要实现企业价值最大化，必须要以项目成本为核心开展生产经营活动，合理进行资源配置，控制成本支出，这就决定了路桥施工企业应以项目成本为核心，建立以项目成本为起点的预算管理模式。而双重成本预算管理模式是重点强调预算的起点是成本控制，强调以成本为核心，并且是将标后预算与清单预算两种预算模式融合为一体的新型预算管理模式。
(一)双重成本预算管理体系的特征
1.层次性。从企业组织机构设置来看，双重成本预算管理模式具有明显的层次性，这表现在经营决策层、施工管理层与劳务作业层共同对工程项目成本的控制，只不过各自控制成本的范围不同，经营决策层所关注的是整个工程项目的成本，施工管理层所关注的是企业切块后的.工程成本，而劳务作业层所关注的是单位工程、分部工程或分项工程的成本。2.整体性。整体性表现在工程项目是一个持续循环的作业过程，其成本控制应注重整体的效能，不能只注重对项目经理部标后预算的管理，而忽视企业层而对整个项目预算的管理。3.周期性。企业以项目管理为核心，项目经理部以成本管理为核心，归根到底，企业也是以成本管理为核心。对项目成本的管理是个动态的过程，在项目的准备、实施、竣工等不同的阶段，表现出周而复始的特点，成本预算编制、分解、控制、分析和考评是一个有始有终的过程。
(二)实施双重成本预算的条件
1.建立扁平化的企业组织机构。根据分权管理理论，扁平化管理是企业在现代环境下解决层级结构组织形式的一种有效管理模式。具体做法是:对现有的子公司进行撤并，路桥施工企业组织形式变直线型职能为矩阵型组织机构，建立横向的以项目经理部为基础的组织架构，以项目管理为管理导向，集团公司决策层直接而向项目经理部，保留职能部门行使日常行政职能，企业职能部门要加强服务功能，为项目服务创造便利条件。这样就减少了企业管理的内部层次，降低了管理成本，实现了资源的合理配置
(三)责任中心的划分。根据路桥施工企业变革后的组织机构，不同责任中心的控制范围和责任主体的特点，进行责权利重新界定和安排，可分为三种责任中心:投资中心、利润中心和成本中心。
划分责任中心的原则:1.以路桥施工企业的组织机构为基础。责任中心要尽量与企业现有的组织机构相适应。2.责权利相结合。责任中心要能够独立承担预算任务，相应具有执行预算的权力，并与业绩考评的结果相结合。3.可控胜。责任中心承担的预算责任，必须与其组织职能相符，在其职能的可控范围内。
路桥施工企业总部是投资中心和利润中心，一方而因为它担负着整个企业的投资战略规划、战略管理、市场开发和承揽工程项目等任务，其预算目标即为企业的整体目标，具有投资决策权和经营决策权，另一方而它也是利润中心，要对成本、收入和利润负责。企业总部批复的项目成本预算是项目经理部的目标成本，项目经理部是成本中心，其对整个工程项目施工过程中所发生的直接费、其他直接费和现场综合经费负责。劳务作业层是更低一层次的成本中心，它要对其承包的分部分项工程成本负责。
笔者没有对双重成本预算执行过程中的预算差异分析、预算执行过程监控预警机制的反应识别和业绩考评需要作进一步的探讨，这也是在构建双重成本预算管理体系中需要完善和提高之处。
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