一、问题提出
中国是一个传统的农业大国，农业人口众多，但农村金融市场还处于初级阶段，存在农村金融体系不完善、供需矛盾突出、金融抑制等问题。自1979年以来，我国农村金融体制进行了一系列的改革。2004-2010年，国务院出台了七个“中央一号文件”，围绕着鼓励民间资本及外资进入农村金融市场，设立和规范服务“三农”的新型农村金融机构，完善农村金融体系，加速推进了新型农村金融机构的发展。截至2014年末，全国共有小额贷款公司8791家，贷款余额9420亿元。根据现有情况来看，小额贷款公司在数量规模上得到了快速发展，对缓解农户和小微企业融资难起到了重要作用。与此同时，影响小额贷款公司可持续发展的问题逐渐显现，甚至部分小额贷款公司已经或者面临解散，近几年来小额贷款公司退出市场的数量也逐步上升。小额贷款公司可持续发展存在的困境，引起部分人担忧甚至质疑小额贷款公司的发展情景。
关于小额贷款公司法律制度的研究文献中，我国学者主要探讨了小额贷款公司的定位、监管问题、融资问题等。近来，我国部分学者又敏锐的涉及到了小额贷款公司可持续发展面临的制度约束问题。但是，通过梳理现有相关文献，尚缺乏结合小额贷款公司发展的实证调研资料，对国家层而和地方层而的相关制度进行系统分析。因此，有必要在小额贷款公司法律制度研究的基础上，结合小额贷款公司实际发展现状，从制度供给的角度，对国家和地方层而现有制度缺陷进行分析，提出适应我国小额贷款公司发展的制度建议。
二、湖南省娄底市小额贷款公司的发展困境
(一)融资难、后续资金匾乏
笔者通过对湖南娄底市具有代表性的.4家小额贷款公司进行调研了解，这4家小额贷款公司都表示有融资需求且资金紧缺，其中2家公司分别通过增资扩股和国家开发银行湖南省分行融得部分资金。 同时根据《中华人民共和国个人所得税法》规定:“利息、股息、红利”所得按20%征税，因此小额贷款公司股东税后利润依旧需缴纳个人所得税。根据调查了解，湖南省娄底市小额贷款公司纷纷表示，需承担上述高额税费，且不存在税费补贴的情况。
(二)风险防控能力差、不良贷款率高
根据调查了解，湖南省娄底市小额贷款公司面临的风险主要来自三个方面:一是信用风险，小贷公司而向的客户为农户和小微企业，由于信息严重不对称，在放贷中面临巨大的逆向选择和道德风险;二是贷款操作风险，小贷公司信贷工作人员在贷款过程中没有严格履行“三查制度”职责，导致将贷款发放给不良客户，资金遭受损失。如信贷人员接受客户宴请及贿赂或者受到政府相关领导人“打招呼”的压力，而放松监管，形成不良贷款;三是市场风险，农户、涉农企业与农业紧密相联系，农业生产回报率不高且与气候息息相关，难以抵御自然灾害。
三、小额贷款公司可持续发展的制度构建
(一)明确小额贷款公司金融机构的身份
身份是市场主体从事什么样的市场经营的基础，决定了市场主体的义务与权利。根据现有规定，小额贷款公司是经营金融业务的普通企业，为了更好的促进和规范小额贷款公司发展，应赋予其对等的权利义务即明确其“只贷不存”的金融机构的身份，其享有金融机构“支农”税收优惠，使其具备同业拆借的资格，降低经营成本，提高其营利能力，同时可以为小额贷款公司降低贷款利息，扩大业务规模提供有力支撑。
(二)拓展和创新融资途径
由于政策对小额贷款公司资金来源进行严格限制，小额贷款公司在经营中普遍存在资金紧缺的状况。要打破融资“瓶颈”，增强其金融持续供给的能力，应为融资途径进行创新和拓展提供制度支持。与银行机构进行同业拆借。在金融监管安全的范围内，政府可以出而担保发展良好的小额贷款公司以金融机构的身份向银行拆借资金。发行私募债券。政府通过制定相关法律规范，规定符合条件的小额贷款公司可以通过发行私募债券进行融资。如重庆市出台的《重庆市小额贷款公司发行私募债券业务指引(试行)》(渝金发[[2013，对小额贷款公司发行私募债券的条件、金额、利率等进行了详细规定。
(3)信贷资产证券化。小额贷款公司根据自身需要，可以通过资产证券化方式来获得资金。重庆和天津已有不少小额贷款公司通过资产证券化进行了融资，并且取得不错成绩。各地方政府可根据实际情况建立金交所和股交所，为小额贷款公司融资提供平台，同时应该出台相应的法律规范控制融资风险，规范其发展。在防范风险的基础上，通过以上途径融入资金，可以将《指导意见》规定不得超过资本净额的50%，放宽到150% 。
(四)构建政策性农业保险法律体系
政策性农业保险法律体系的构建，是防范农业风险，保障农业健康发展的基础。而农业作为我国经济发展的基础，农业保险对“三农”问题的解决，推动新农村建设，起到至关重要的作用，同时有利于降低小额贷款公司及其他农村金融机构的贷款风险。因此出台专门的《农业保险法》显得十分必要且紧迫。
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