中国参与式预算模式的比较及其完善论文

2021-06-12 论文

　　论文摘要：参与式预算作为一种更加民主的预算决策机制，源于巴西。在我国最早实行参与式预算的是浙江温岭。其后在联合国发展基金会的支持下，哈尔滨和无锡也进行了试点。之后，上海一些地区也进行了参与式预算的尝试。虽然目前在中国已经有多个地方实行参与式预算，但是，中国的参与式预算主要是以温岭和哈尔滨、无锡模式为主。

　　论文关键词：参与式预算,模式,比较,完善

　　一、参与式预算的概念和内涵

　　参与式预算是由巴西南部的阿雷格里港市最先实行的一种公共资源配置的决策机制，之后，美国、英国、德国、法国等欧美发达国家以及南非、印度等发展中国家甚至拉美和非洲的一些落后国家也都开始实施参与式预算。参与式预算与传统的预算相比，其差别在于在预算过程中引入了民众的参与。传统预算“二上二下”的过程是将民众排除在外的，是政府各部门分析民众的需求然后结合财政资金情况而形成的预算，至于财政资金是否用于民众最需要的地方、财政资金的公平性、公开性等很难有保障。而在参与式预算中，通过民众的参与、意见表达使得财政资金花到民众最需要的地方，并且更大程度地保证预算的公平、公开。由于参与式预算在不同地方的方式各不相同，因此，要对参与式预算下一个统一的定义存在着一定的难度。联合国将参与式预算定义为，“参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制。”即参与式预算打破了传统公共预算领域中由少部分专家人做出决策的机制，而是让公民个人或者公民组织参与到公共预算实质性阶段，最终实现公民参与、公共预算、公共政策三者的有机统一。

　　二、中国参与式预算的模式

　　（一）参与式预算的温岭模式

　　参与式预算的温岭模式以新河镇的模式为典型，之后，温岭市的泽国、箬横、滨海、大溪等镇也借鉴新河镇开始实行参与式预算，并且在此基础上进行了一些创新和完善。温岭模式主要可以分为以下四个步骤：

　　1.预算初审民主恳谈：(1)由镇人大主席团提名并经人大预备会议选举人大财经小组，该小组成员由人大代表组成，可以聘请若干专业人士参加小组工作；(2)镇人大主席团领导镇人大财经小组，组织预算初审民主恳谈会：政府提供预算方案及细化说明，人大主席团召集民意代表（人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民）参加初审恳谈会，财经小组成员分为工业、农业、社会三个专门小组，与民意代表、政府人员一起对政府预算报告进行商谈；(3)恳谈会后三个专门小组汇总各方意见形成各自预算初审报告。

　　2.人大预算审议、恳谈：(1)人大全体会议期间，镇人大主席团组织人大代表民主恳谈，审议政府预算报告；(2)政府提供预算方案及细化说明，财经小组各专门小组向参加预算恳谈会代表作预算初审报告，人大代表与政府人员商谈预算报告，提出意见和建议；(3)人大主席团与政府召开联席会议，根据预算初审报告和人大代表的意见和建议，由政府修改预算方案；(4)向人大会通报政府预算修改方案，各代表团分组审议，(5)名以上人大代表联名可以依法提出预算修正案。

　　3.预算报告的修改与通过：(1)镇人大主席团审查代表预算修正案，符合条件的修正案提交人大会议表决；(2)镇政府根据超过出席会议1/2人数的代表赞成通过；若不通过，重新修改直至通过。

　　4.预算执行与监督：(1)人大闭会期间，镇人大财经小组对政府预算执行情况进行监督，可随时了解政府预算执行情况；(2)政府每季度向人大财经小组汇报预算执行情况；(3)政府预算调整提交人大财经小组备案，重大调整以及使用超收入追加预算支出项目，政府须向财经小组提交相关方案或议案，由财经小组提请人大主席团召开人民代表会议依法审议、表决、通过后执行；(4)人大审议新一年度预算报告之前须对上年度预算执行情况进行审议(袁方成，2006)。

　　在以上四个步骤中，温岭市的一些镇对这些环节的一些细节做了进一步的`创新和探索，具体体现在以下几个方面：

　　1．民意代表的随机抽样机制。民意代表是运用excel在全镇人口中依据村民选举名单随机抽选出来的。按照1000人口以上每村（或居委会）4人，1000人口以下每村2人的原则，从全镇12万人口中抽选了275名代表。这样有助于保障参与机会平等，避免代表选取的人为操纵和参与群体的单一性，保证恳谈代表的代表性和公正性（余英，2008）。

　　2．小组分组商谈与大会集中商谈相结合的机制。为使预算民主恳谈的商谈过程更为审慎，相对于新河镇“预算初审民主恳谈”环节，泽国民意代表与政府预算恳谈程序安排更为细致：a将民意代表抽签分组；b各小组召开第一次民主恳谈会，商谈各预算项目；c政府官员与所有民意代表参加第一次集中商谈，讨论各预算项目；d各小组召开第二次民主恳谈会，继续商谈；e政府官员与所有民意代表参加第二次集中商谈，深化讨论各项目预算。

　　3．主持人制度。鉴于民意代表、政府官员之间在利益立场、信息占有、知识层次、语言表述等方面的差异，泽国镇参与式预算程序中设置主持人制度：选取具有正义感与责任心，有较强的语言表达能力，熟悉当地民情、语言的人担任主持人；在预算民主恳谈的小组分组商谈与大会集中商谈的程序中由主持人分别主持；主持人公正、中立，引导商谈过程有序而理性地展开。

　　（二）参与式预算的哈尔滨、无锡模式

　　哈尔滨、无锡模式的预算过程可以分为四个阶段：

　　第一阶段：宣传组织发动：成立工作班子，拟定试验计划，明确试验目的和办法，宣传组织发动社区群众，以社区为单位，推荐候选项目。

　　第二阶段：群众民主决策：试验工作班子在收集群众意见的基础上，按照社区发展要求和财力可能，提出拟提交群众代表大会讨论票决项目，在一定范围内征求意见，并形成项目初步预算。同时，拟定规则，产生群众代表。然后，召开群众代表大会票决正式实施项目。

　　第三阶段：组织项目实施：制定试验项目管理意见，规范试验项目管理。尊重群众票决结果，将其作为项目立项依据，并细化项目工程预算，办理相关规定手续，依法公开对外发包并组织施工。

　　第四阶段：群众跟踪监督：项目执行过程中，组织社区群众监督和质询，并向有关部门反馈意见。项目执行结束后，委托财务审计，并组织群众代表和有关专家对项目实施情况进行绩效评估，审计和评估结果，作为试验是否成功和财政拨款的主要依据。同时，总结和积累试验经验，为进一步推进改革提供可靠信息（卢露，李新军，2009）。

　　总结一下其基本程序是：根据资金来源，确定资金额度；广泛征求意见，确定备选项目；开展民主投票，确定参与式预算项目；成立项目所在村屯、社区代表大会；召开项目所在村屯、社区代表大会，选择项目；组织项目招标，村民、居民代表跟踪监督；组织工程验收，进行绩效评估；检查“参与式预算”工作程序，总结评比。哈尔滨、无锡两地的参与式预算是只将部分预算资金，尤其是公共基建项目资金交由公众选择决定，并且在选择过程中人大没有介入。

　　三、两种模式的比较

　　（一）两种模式的共同点

　　1．引入民众参与，体现民众需求

　　民众参与，体现民意，这是所有参与式预算的共同点，也是其与参与传统预算最大的差异所在。无论是温岭模式还是哈尔滨、无锡模式，他们都在预算过程中扩大了民众的参与主体和范围，民意得到了表达，从而使预算资金花在群众最需要的地方。

　　2．吸收专家意见建议

　　温岭模式和哈尔滨、无锡模式在预算过程中都引入了学术组织的参与主体，温岭模式是通过人大选举财经小组，财经小组的成员除了人大代表外还吸收了一些专业人士。并且还聘请专业人士对人大代表和群众以及恳谈大会中的主持人进行培训，以提高他们在预算方面的专业水平。无锡、哈尔滨模式中则组织专家在项目完成后进行审计和绩效评估总结经验（王逸帅，苟燕楠，2009）。专业人士的加入弥补了民众和政府在参与式预算改革知识方面的缺陷，有利于参与式预算的科学化。

　　3．参与都是从最基层开始

　　两种参与式预算模式都是从最基层的社区和村开始进行。这体现了我国民主的进步。随着经济的发展和人们生活水平的提高，民主意识的增强，人们对于公共品的需求也在扩大。同时，民众的纳税人意识也在增强，人们希望能够参与到预算中去，使得预算资金用于民众所需。上述两个参与是预算从最基层开始，一定程度上可以缩小难度。因为越是基层，其涉及的民众相对来说范围比较小，问题相对简单。而若是从较高层面进行试点则需要下级政府也相应改革，因此就会比较复杂。由于我国公共预算本身还不够完善，中央等上级政府也没有一个成熟的方法，因此，基层政府先试点然后层层上推，有利于参与式预算的实行。目前，上海市在区一级政府进行参与式预算试点，其难度相对较大，取得了一定的成绩，但是还有待于进一步的探索。

　　（二）两种模式的不同点

　　1．参与的目标与理念的不同

　　温岭模式参与式预算的理念侧重于夯实代议制平台，整合基层治理。因为温岭模式起源于“民主恳谈”，以“民主恳谈”为核心。由于“民主恳谈”最初是用来解决民众参与、整合民意的一种措施，所以，温岭模式的参与式预算其理念更侧重于如何在预算过程中将基层民意和民众的理性吸收到基层人大中来，从而夯实基层代议制平台。而哈尔滨、无锡模式的目标和理念的侧重点在于使预算资源分配民主化和透明化。

　　2．参与方式的不同

　　温岭模式的参与式预算中，民众是由人大主席团召集，在预算初审阶段与人大进行民主恳谈，以此来表达民意。而在哈尔滨、无锡模式中，是通过成立一个工作班子，由这个工作班子来组织下面各社区、村屯代表的工作。因此，我们可以看出，温岭模式是通过人大这一平台，将体制外的民意与体制内的决策结合起来。而哈尔滨、无锡模式则是通过构建一个新的平台来组织民意（陈家刚，2007）。

　　3．参与的预算范围广度不同

　　温岭模式是将全部公共预算交由人大讨论决定，由于温岭模式中，人大在预算的审议、监督方面发挥的作用，使得人大主席团所召集成立的民众也相应参与了预算各方面资金的参与讨论。而哈尔滨、无锡模式由于是在体制外新成立了一个工作班子，不像人大那样，具有一个稳定的机制，再加上刚开始试点不够成熟，因此，其参与面局限于部分预算资金，尤其是公共基建项目资金交由公众选择决定。

　　4．参与的侧重环节不同

　　温岭模式民众参与主要在民意表达和预算初审阶段，而在之后的预算执行与监督方面则比较薄弱。而哈尔滨、无锡模式则不仅仅侧重于民意表达和预算初审，以哈尔滨道里区为例，代表在各个阶段的职责主要是：拟建项目阶段通过调查问卷、居民座谈会、设立意见征求箱等方式收集民情民意；列出候选项目之后，召开居民代表大会进行投票排序；针对投票确定的项目，分别召开项目所在地的居民代表大会，征求代表对建设方案和工程预算的意见；工程进行中，每月向居民代表通报以此进度情况；工程结束，召开代大会公布质量评估报告，并实地参观项目。可见，哈尔滨、无锡模式对于后续的执行监督比较到位。

　　四、参与式预算模式的相互借鉴及完善

　　1．人大制度与民众参与相结合

　　我国的人大是全国的最高立法机关，人大制度是一种比较稳定的制度，因此，将人大制度与参与式预算相结合有利于参与式预算的制度化与稳定性。我国目前的参与式预算的最大缺陷就是缺乏制度化与合法化。由于参与式预算的开展并没有法律的规定，它的开展更多的具有自下而上的色彩，因而，它与领导人的胆识、魄力以及公众的参与意识和民主意识有很大的关系，这就很可能导致人走政息的情况。如2007年，由于原镇党委书记蒋招华因为当选为温岭市长离开了泽国，参与式预算立即在那里遭到冷落。因此，将人大制度与参与式预算相结合，并且加快建立参与式预算的法制化与合法化进程，从而保证参与式预算的持续稳定实施。而且，将人大制度与参与式预算相结合也有利于人大制度的完善，加强人大在预算审议和监督方面的作用。

　　2．参与式预算各个环节都要加强参与

　　预算过程是一个整体，任何一个环节实施得不好都会影响到公共资源的配置以及民众需求的满足。由于我国预算的软约束，不像国外一些国家，预算的执行严格按照预算进行，因此，必须对后续的执行及其结果加强监督，使得预算执行按照事先制定的预算进行。在这方面，温岭模式应该借鉴哈尔滨、无锡模式，在预算的执行及其结果评估上加强监督（张妮，2007）。因此，可以考虑加强温岭模式中所建立的人大财经小组在预算执行监督中的作用，人大财经小组可以在任何时候对政府的预算执行情况进行质询，从而保证预算的执行按照预算案进行。

　　3．扩大参与式预算的范围和广度

　　目前的参与式预算模式中，哈尔滨、无锡模式的参与范围仅限于关于公共基建项目的预算资金，其所占预算资金的比例比较小。而温岭模式范围相对较大，因为其将全部公共预算交由人大审议，这就相应的也扩大了参与式预算的范围。在公共预算中，不仅包括项目资金，还包括行政运行经费等，因此，扩大参与式预算有利于加强对政府行为的监督，减少政府的浪费，优化财政资金的配置。因此，在参与式预算发展的过程中，必须逐渐扩大参与式预算的范围和广度，最终达到群众参与政府的每一分钱的使用，群众了解每一分财政资金的去向。

　　4．多层次民主恳谈

　　在温岭模式中，泽国民意代表与政府预算恳谈程序安排非常细致：民意代表分成各小组，之后各小组召开第一次民主恳谈会，商谈各预算项目；然后，政府官员与所有民意代表参加第一次集中商谈，讨论各预算项目；各小组召开第二次民主恳谈会，继续商谈；政府官员与所有民意代表参加第二次集中商谈，深化讨论各项目预算。如此民意代表小组的两次恳谈和民意代表与政府的两次恳谈之后，使得预算方案更加科学化、合理化（任传涛，2009）。在哈尔滨、无锡模式中，预算初审阶段民众民意主要是通过问卷调查和居民大会的形式来征集，然后由工作小组将民意反映到政府，这一方法在民众与政府之间的沟通上显得比较单薄，因此，哈尔滨、无锡模式可以借鉴温岭模式。

　　结语

　　参与式预算在各个地区实行必将会带有各个地方的特色，同时也会显现出其缺陷，因此，在参与式预算的实行过程中，各个地方必须要加强与其它地区的相互借鉴，从而进一步完善本地区的参与式预算模式，使得参与式预算真正起到体现民意、满足民众需求的作用，同时保证参与式预算的科学化、合理化。

　　参考文献

　　1 袁方成.“参与式财政”:国外地方治理的实践创新[J].政治学研究.2006,(6)

　　2 余英.参与式预算:地方政府预算制度改革模式研究[J].改革论坛.2008,(10)

　　3 卢露,李新军.从参与式预算看预算民主――以新河镇为例[J].城乡建设.2009,(8)

　　4 王逸帅,苟燕楠.国外参与式预算改革的优化模式与制度逻辑[J].人文杂志.2009,(3)

　　5 陈家刚.参与式预算的理论与实践.[J].经济社会体制比较.2007,(2)

　　6 张妮.参与式预算改革实验[J].决策,2007,(5)

　　7 任传涛.参与式预算的理念、制度及实践. 2009.5