基于城乡统筹背景下的农村宅基地流转市场机制研究论文

2021-06-12 论文

　　论文摘要：自重庆市被确定为统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆市积极探索农村土地改革及增加农民财产性收入的途径，促进城乡统筹发展。该文在借鉴其他地区的经验基础上，结合重庆城郊土地现状，以重庆城郊农村宅基地的确权机制设计为切入点，在此基础上着重探讨宅基地流转的市场机制。通过该机制的设计，盘活农村宅基地，加快城乡统筹进程。

　　论文关键词：关，键，词，宅基地，城乡统筹，住房置换

　　随着我国城市化和工业化发展步伐的不断加快，城镇建设用地日趋紧张，但我国坚守18亿亩耕地红线的土地政策成为城镇建设用地增量的瓶颈，土地供需矛盾不断加剧，严重影响我国城市化和工业化的进程。另一方面，农村人口向城市聚集，尤其是城市近郊出现了一户多宅、无人住宅、“空心村”等现象，大量地浪费了宝贵的土地资源。基于建设用地指标“空间置换、集约化利用”的思维，有的地区将零星的宅基地建设用地指标统一起来，将其置换到土地供需紧张的城镇化建设中，这既不违反国家耕地保护政策，又很好地解决了城镇建设用地矛盾，同时在这一过程中又增加了农民的财产性收入，很好地促进了城乡统筹发展。

　　党的十七届三中全会指出，要建立健全农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。国土资源部印发的《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》等为充分发掘建设用地内部潜力提供了有力的支持。

　　段应碧认为要加大城市化进程就要降低农民转化成真正意义上市民的成本，可以考虑让进城民工把自己闲置或者废弃的宅基地交与政府，政府通过利益转化，使其能够将宅基地价值化，从而在城市能够买到自己的房屋。陈锡文认为应该建立城乡一体化发展的机制，在提高城镇对农村人口的聚集效应的同时，为逐步转变成市民的农民创造条件。董宏林等人认为农民向市民演进的过程中的关键问题在于如何实施如宅基地等主要农村制度的创新。袁丰等人认为农村宅基地置换有效协调了经济发展与耕地保护间的矛盾，兼顾了城市发展和新农村建设的需要。

　　一、产权明晰是宅基地的流转的基础

　　要使宅基地进入市场流转实现真正的盘活，首先必须完成农村宅基地确权，建立明晰的宅基地权利范围和权利归属，使农村宅基地产权归属明晰，这是宅基地流转的前提与基础。

　　农村宅基地确权首先应进行宅基地的确权发证。本着构建和谐社会以人为本和充分尊重历史的态度，坚持“一户一宅”、“法定面积”及“统一丈量”的原则，结合重庆城郊的情况，可按照人均20至30平方米，其中一户3人及3人以下的按照3人计算，4人及4人以上的按照4人计算，作为颁发证书的面积。对于未超过法定人均住房面积的标准的农宅，按房屋实际建筑面积确权。对于农宅买卖及一户多宅的情况，在坚持“一户一宅”的同时，分情况维护确权前的合法交易。集体内部房屋买卖且用于自住自用的交易，宅基地随户迁移。城镇居民购买的“小产权房”，宅基地指标归属于原户主。城镇居民以外的非本集体人员购买的农宅，且用于自住自用的，其宅基地的指标由买卖方按比例分配。这三类买卖中房屋的价值及拆迁补偿都分配予确权前最后的买方。宅基地实际面积符合规定的则按实际面积统一登记，对于确权前多出来的部分及圈舍、井窖等配套房舍，登记面积和房屋性质，仅作为征地拆迁给予适当补偿的依据，不用于宅基地置换，土地分类为无产权宅基地。国土资源部门确权工作及登记完成之后统一向村民颁发《宅基地使用证》和《房地产权证》，并附注丈量及评估时的登记记录。

　　二、建立健全宅基地流转的市场机制，促进城乡统筹。

　　在宅基地确权的基础之上，进一步地设计市场机制让其进入市场进行流转，才能增加农民的财产性收入，加快城乡统筹的步伐。对于有意愿转成城市居民的农民，若自愿放弃农村宅基地使用权，并符合一定的条件，就可通过宅基地置换城市经济适用房或商品房，置换的具体方法是：将农民农村房屋折算成“住房券”或者“房屋券”，农民进城买房，冲抵房款。

　　置换通常是指宅基地拥有人在政府政策引导下自愿进行的以土地换土地、以土地换住宅、以及以土地换现金的行为。由于城乡二元体制的长期存在，地方政府普遍存在着重城市建设用地管理、轻农村宅基地管理的现象。随着城市化进程的加速，农村宅基地使用中普遍存在的利用粗放、布局混乱和闲置过剩等问题更为凸显。作为集约宅基地利用的有效措施，各地都开展了多种形式的宅基地置换运动。但是现行宅基地置换模式的全过程均由政府和中心村建设公司决定，农民缺乏知情权、选择权及话语权，只能被动参与。这种模式对农民的利益、意愿考虑不够，导致农民从中难以得到真正的实惠，直接危害到和谐社会的建设。因此进行宅基地置换总的指导原则必须是“资金有保障，运作有监督，尊重百姓权益，加强公众参与。”

　　1。宅基地置换模式设计的原则

　　（1）置换机制必须以“和谐理念”为指导。构建和谐社会，是一项崇高而伟大的社会工程，政府有责任，各单位和组织有责任，每个社会成员也有责任。创建和谐社会的核心是人与自然、人与经济、人与社会、人与人以及人与发展之间关系的和谐。因此，作为“和谐”理念在宅基地置换中的应用，主要是协调各个不同主体间的利益，寻求一种利益平衡机制。

　　纵观近几十年来我国社会经济发展的历史，与城市相比，农村的发展以及农村集体经济组织总是处于劣势，农民个人的力量和利益则似乎更微不足道。所以，置换过程中必须坚持以农民根本利益为本。置换前，充分尊重农民的意愿，给予农民置换方式的选择以及置换后居住地点选择的自由，并充分考虑农民对置换差价支付的承受能力；置换后，还应高度重视农民的就业和保障问题，力争做到方便农民就业，使农民通过置换能够得到实惠，分享到社会经济发展的成果。

　　总而言之，新的置换模式必须从农民利益出发，以让农民参与、让农民满意为重点，赋予农民充分的话语权。

　　（2）置换机制必须以政府正确引导为前提。首先，政府有必要介入宅基地置换过程。由于影响和制约城市郊区农村居住分布的原因非常复杂，如从历史的原因来分析，农村长期处于小农经济社会，分散的耕作方式导致了居住的分散；从现行的体制和政策来看，城乡经济社会的二元结构，也造成了农村人口流动、农民就业和教育以及公共财政的共享等多重壁垒。即使专门针对农村发展出台的“三农”政策，也缺乏系统性和配套性，缺乏城乡一体、统筹发展等内容。特别是农村居住规划滞后且多变，缺乏连续性，造成“一年一个样，年年不一样”的局面，缺乏科学的发展观，偏重经济发展，导致农村社会发展滞后于工业化。另外，与城市建设用地的管理相比，政府在对农村居民住宅管理上则仅仅局限于农村宅基地审批。虽然导致目前郊区农村居住现状的原因是多方面的，然而，政府对农村居住分布形态布局管理功能的严重缺位无疑是主要原因之一。因此，在宅基地置换过程中，政府应当承担起应尽的职责。其次，宅基地的置换归根结底是农民居住形态的重新组合，而长时期以来，农民都是根据自己的'意愿选址建房，农民也有权利选择居住在城镇还是农村。但是，值得注意的是：居住地的选择不仅仅是解决住房的问题，一方面，应与城市的布局和城市的整体规划同时考虑；另一方面，也应与就业、保障、教育以及农业的规模化经营等同时考虑。也就是说，要改变传统的居住形态，政府的引导则必须具有全局性和系统性，以降低农民的居住成本，避免二次动迁。

　　（3）新置换机制必须遵循循序渐进的原则。由于各地区间社会经济条件存在差异，许多地区目前还不具备宅基地置换的充分条件。因此，对于宅基地置换既不搞全区一哄而上、大干快上，也不按行政村整体置换、大拆大建，而是在相当长的历史时期内（10～15年）循序渐进地演进。

　　2。置换模式创新的相关制度保证

　　（1）改变统一按户籍地建房的政策。在现行政策下，不同集体的农民只能在本集体的土地上申请建宅，这样各集体的农民住宅永远是分散的。为此，有必要打破宅基地分村审批制，建立全区（县）统一的农民宅基地审批机构，并从满足农民转移需要、减少人户分离矛盾出发，调整空间结构，解决异地安居问题。

　　（2）建立宅基地置换的标准和规范。首先，整个宅基地置换的流程必须规范并向农民公示；其次，宅基地置换中的各种契约、合同、通知必须规范；再次，对宅基地置换工作的监督、评估也需要规范，特别是要加强对中心村建设公司的财务审计工作。

　　（3）采取政策倾斜等措施，降低宅基地置换过程中农民集中居住的成本。应以让利形式吸引农民进城镇居住。如新居民点的基础设施不能全部计入农民所购房屋或申请宅基地的成本；符合“一户一宅”政策和标准面积内的宅基用地，其基础设施建设的成本应不计入或不全部计入等。

　　（4）完善社会保障体系。具体可包括农民的养老、医疗及失地后不能就业的生活保障等。这些保障可以通过相应的保险方式来完成。保障的资金主要来源于农民集体在“流转”中的所得收益。同时，要完善财务透明、收支完全公开制度，建立起强有力的监督机制等，多管齐下，使农民集体获得的土地流转收益真正为保障农民生活服务，确实为发展农村经济服务。

　　3。宅基地置换机制的主要内容

　　重庆主城核心区和主城拓展区未来分为“都市化区域”和“都市化调整区域”。都市化调整区域的城郊农村宅基地的置换主要可以以两种形式进行：一种是通过将宅基地以“住房券”的方式置换都市化区域住宅；另一种方式是将农村房屋拆算成“房屋券”、农民进城买房、冲抵房款。

　　（1）住房券形式。这种方式是目前宅基地置换的主要方式，在浙江﹑天津﹑成都﹑上海等地都有进行。这种机制的主要操作要点为：第一，政府牵头，对建制镇或集中点进行统一规划，按照居住、农业、工业、商业等进行功能分区；第二，确定拆迁补偿方案，建设农民集中居住的社区型住宅区。宅基地置换新建住房，应充分体现“等价等量”原则，以“双作价”方式进行置换。新建集中基地的住房设定三种价格标准：置换价（住房券）、优惠价、市场价。村民可享受置换价的安置面积为原宅基地合法建筑物补偿总价与新建基地安置价的比值。若村民原宅基地合法有效面积大于认定的安置面积，其差额以优惠价供给，超过合法有效面积部分以市场价供给；第三，对拆迁后集约出的宅基地和其他建设用地进行整理，部分复耕，部分用于发展工业，部分则予以征收、储备，以备出让；第四，通过农地流转、农地入股等方式，推动复耕农地向种田大户、农业经营合作社等集中；第五，发展特色工业，引导农民向二、三产业转移。宅基地置换流程图

　　（2）房屋券形式。这置换方式针对对象主要是那些有能力也有意愿转为城市居民的农民。这些农民也许早已经脱离农村，在城镇谋生，与农村关系微乎其微，但由于我国的户籍制度等原因，仍是农村户口，而且在农村留有宅基地。对于这类群体，若自愿放弃农村宅基地使用权，就可通过宅基地置换城市经济适用房或商品房。置换的具体方法和“住房券”交易制度大体相同：确定拆迁补偿方案后，根据原宅基地合法建筑物补偿总价与新建基地安置价的比值，村民以“房屋券”的形式拆算。这种“房屋券”可用于冲抵在城市购买住房资金。同时规定，拥有“房屋券”的农民在购置经济适用房时有优先权，保障农民权益。而且这类群体可享有城市户口和社保基金。但值得注意的是由于城市的吸引力，大部分人都愿意进城，可很多人却没有在城市的生存能力，必须对他们的条件进行严格的审查，确保他们不会因为短视行为而导致在城市生活举步维艰。

　　4。对重庆城郊“退宅基地”进城农民所留下的宅基地所有权变更。

　　坚持保护耕地的原则，对于“退地”进城农民所留下的宅基地，转变为国有建设性用地，或者通过农村国土整治转变为国有耕地，土地性质依然是农业用地。具体机制设计如下：

　　（1）对于建有住房的宅基地的退出。在“退地”的同时连同住房一并退出，也可进行单纯的宅基地的退出。政府用“住房券”置换农村的宅基地。闲置的宅基地农户可进行“地票”交易。

　　（2）对于已出租或已将住房作为资产进行投资的农户在退地时。政府也同样用“住房券”置换农村宅基地，而由宅基地和住房作为资产所产生的收益归属国家。

　　（3）对在宅基地上的建筑物和设施，对其进行市场估价折算成“住房券”。

　　（4）对“宅基证”进行核实，核实通过，并由政府回收“宅基证”转换为“住房券”，即“以证换券”。

　　三、结语

　　在城市化高速发展时期，建设用地紧张，农村宅基地的价值凸显出来。实行农村宅基地科学合理市场流转，可以缓解建设用地的压力，加快城市化进程、统筹城乡发展、合理开发利用土地资源，而且可以增加农民财产性收入，为“三农问题”的解决和社会主义新农村的建设提出一条切实可行的途径。

　　参考文献

　　1 李加林，许继琴，李伟芳。等。长江三角洲地区城市建设用地增长的时空特征分析[J]。地理学报，2007，62（4）：437~447。

　　2 段应碧。当前亟待研究解决的两大问题[J]。农村工作通讯，（9）：1。

　　3 陈锡文。新农村建设大家谈[J]。山西农业，2007，（12）：4。