摘要：作为中国经济改革阵痛的产物——下岗职工，从上世纪90年代开始，规模呈现逐渐增长态势，政府从再就业、税收、最低生活保障等方面针对下岗职工制定了一系列优惠政策，这些政策已经实施若干年了，效果如何？是否真正解决了下岗职工的生活问题？特别是随着全球金融危机的爆发，住房、教育、医疗等基本生活需求成本的泡沫化增长，对他们的生活又产生了怎样的冲击？这将是党和国家最为关心也最为棘手的问题。作者通过调查走访，深入下岗职工家庭，探究在党中央大好政策下，下岗职工再就业遭遇的困境，政府下一步工作重点，以及有哪些经验与教训，以期通过本研究为政府制定政策提供有价值的信息，为下岗职工带来福音。
关键词：下岗职工 税收政策 金融支持 社会保障体系 人力资本投入
随着我国经济体制改革的进一步深化，社会主义市场经济己基本取代了原有的计划经济。过去实行计划经济管理体制长期积累的矛盾在新的历史条件下暴露出来，其中下岗职工问题尤为突出。据国家统计局的统计与预测，1995年，劳动人口（在15岁~64岁之间）为79160万人，2004年为93871万人。2010年劳动人口达到96799万人，2020年将达到99696万人，比1995年增加2亿多人，约增长25.9%.再加上每年近900万的新增劳动力，其中500万左右的下岗职工，就业再就业工作将面临巨大压力。面对这个严峻的挑战，国家出台了包括鼓励下岗失业人员自主创业，鼓励企业吸纳就业，开发公益性岗位安置就业困难人员等一整套有中国特色的再就业政策体系，使得数千万的国有企业下岗职工实现了再就业，并形成了公共就业服务体系。下岗再就业工作在取得成绩的同时，仍存在着结构性，短暂性等问题亟待解决。
一、关于下岗职工生活及再就业状况的实证研究
2010年春季作者组织调查组对下岗职工的生活、再就业状况进行了广泛深入调查，并选取菏泽地区、临沂地区、济南地区、青岛地区、德州地区作为调查点。本调查主要采用问卷调查法，随机选取下岗职工或其子女，共发放问卷7500份，回收7058份，回收率为94.1%，剔出无效问卷84份，回收有效率为98.8%。同时辅之以询问法，访谈的对象主要为下岗职工及其子女。在此将了解到的情况进行分析整理，以期为有关部门的决策提供参考。
（一）下岗职工的特点
1、工业企业下岗职工多于其它产业，尤其纺织企业下岗职工人数最高。纺织企业职工多为女性职工，导致下岗职工中女职工数量明显高于男职工。
2、被调查的下岗职工平均年龄为42岁，而且年龄分布相当集中。“4050”人员构成下岗职工的主体，下岗职工普遍工作年限较长，掌握技能单一，文化水平偏低，而且家庭负担沉重。
（二）下岗职工的生活状况
1、下岗职工的收入状况。下岗职工的收入普遍偏低，生存压力较大，从所选的五个调查点的下岗职工所获取的政府补贴收入中，可以看出各级政府的最低社会保障制度落实较好。
2、下岗职工的支出状况。利用下岗职工的支出调查分析图，可以看出下岗职工家庭子女的教育支出仅次于生活支出，而且有近一半的被调查者表示难以负担沉重的教育支出。
3、下岗职工下岗后感受到的最大压力，62.1%的人选经济收入下降；31.8%的人选再就业困难；1.2%的人选难以向家人交代；3.4%的人选社会地位下降；1.5%的人没有回答。
（三）下岗职工再就业困难重重
通过调查可以看出，下岗职工找工作的困难主要集中在以下几方面，第一是年龄大；第二是学历低；第三是缺少技术；第四是竞争太激烈；第五是社会服务跟不上；最后是就业观念影响。下岗后，78%的下岗职工都积极的寻找工作，期望通过自身努力解决生活上的困难和问题，只有22%的下岗职工因为年龄偏大或照顾家庭等原因没有找工作。下岗职工即使是找到工作，也很不稳定。经调查显示从下岗至今始终在同一个地方工作的人不太多，只占15%，大部份人长期变更工作地点，究其原因：有46.2%的人因学历和年龄不适而被迫离开；有28.5%的人因工资太低不愿干；有11%的人因不签劳动合同而离开；第四，有8.4%的人因劳动条件太差离开；第五，有5.9%的人因其他原因而离开。
（四）下岗职工的支持服务工作评价
1、对各再就业服务机构的工作大部分下岗职工表示不满。少数下岗职工接受过职业介绍，但成功率很低。在接受调查的下岗职工中，没有接受过各种职业培训的占91.3%，接受过培训的仅占8.7%。企业的再就业办公室组织下岗职工进行职业培训时，下岗职工都不愿参加，有的怕耽误好不容易找到的工作，有的又觉得培训内容不适用。
2、只有24.8%的人从再就业中心或有关部门获得过就业信息或职业介绍方面的服务，另有75.2%的人没有得到过。
3、问及对自己养老保险和失业保险的缴纳情况是否了解时，只有16.9%的人说了解，而有83.1%的人不清楚。原因在于企业的下岗职工再就业办公室普遍对下岗职工缺乏宣传，解释工作。
4、国家曾经对下岗职工制订过很多优惠政策，但调查结果是，有42.6%的人对国家政策不了解；57.4%的人了解一些；没有人十分了解。
5、下岗职工基本生活保障费的发放工作非常到位。调查到的所有下岗职工基本生活保障费全部按时、足额领取。
虽然有部分下岗职工成功从事个体经营，每月还能领取下岗基本生活费，生活状况良好，但这毕竟是少数，绝大多数下岗职工家庭生活举步维艰。下岗职工通过自己的辛勤努力，虽然能够找到工作，但工资水平、劳动条件、工作稳定性都较差，需要承受巨大的经济和精神压力。改善下岗职工生存状况，拓宽下岗职工再就业渠道，已成为当务之急。
二、下岗职工再就业的优惠政策及其执行效果
下岗职工再就业优惠政策依据下岗职工实现再就业途径的不同，可以分为以下两个方面：一是对雇用下岗职工的企业和个体工商者的优惠政策。政府将雇用下岗职工的企业划分为三种类型：分别是服务型企业、商贸企业以及社区服务型企业。通过规定下岗职工占企业职工总数的数量比例，下岗职工与企业签订的劳动合同的期限长短的办法，对合乎规定的企业在一定年限内实行流转税和所得税的减免税优惠政策。二是对下岗职工创业的优惠政策。政府对下岗职工从事个体经营的，实施低门槛准入政策，且3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税：对下岗失业人员申办有限责任公司，允许注册资本50万元以下的公司注册资本分期到位，只要首期出资不低于3万元即可注册；下岗失业人员从事社区居民服务业的，可免收工商行政管理费；下岗职工凭借《再就业优惠证》一律免缴有关登记类、证照类和管理类项目收费。另外，对下岗职工自主创业自筹资金不足部分，在贷款担保机构承诺担保的前提下，可以持劳动保障部门核发的《再就业优惠证》向商业银行或其分支机构申请小额担保贷款。
这一系列优惠政策的效果是十分明显的。现在的问题是，工作中我们发现落实下岗职工再就业优惠政策存在一定问题：
（一）再就业优惠政策不够完善
首先，政策内容不能完全体现目的。实施下岗职工再就业优惠政策最主要的目的是“为了促进下岗失业人员再就业”，但其人员范围只包括4类，即国有企业下岗人员、国有企业失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、享受最低生活保障并且失业一年以上的城镇其他失业人员。人员范围没有包括集体企业下岗失业人员，显得过于狭窄。其次，下岗失业人员经营独资合伙企业享受不到所得税税收优惠政策。按照现行规定，下岗职工从事独资企业或合伙企业经营不能比照“个体经营”享受有关的个人所得税优惠政策。因此即使其新招下岗失业人员符合一定条件也无法享受企业所得税减免优惠政策。这显然不合理，不利于下岗失业人员根据实际情况从事多种形式的生产经营。
（二）税收优惠政策存在的不足
按现行税收优惠政策，所有企业只要安置下岗失业人员就业达到一定比例，均可享受税收优惠，而不考虑该企业的生产经营状况。对生产性企业不论投资项目风险大小、周期长短、利润高低都给予同样的税收优惠待遇。若企业生产经营政策有悖于国家产业政策，但是按照优惠政策均可享受税收优惠，这样不但造成人力资源与物资资源浪费，且削弱了产业政策的导向作用。从目前税收优惠政策设计来看，鼓励企业向新型产业投资的意向不突出，投资者为了保证自己利益最大化及安全，多投资于一些短、平、快项目和服务行业、商品流通业。这样不利于提高生产性企业质量，从某种程度上说，当前税收优惠政策不利于产业结构优化和产业升级进程的加快，长期来看，并不能真正解决失业人员的再就业问题。
三、突破下岗职工再就业困境的出路探讨
为了稳定我国就业局势，维护当前社会稳定，保持经济平稳较快发展，必须不断加强和完善下岗职工再就业工作。
（一）政府推行积极就业政策是下岗职工再就业的有效保障
就业问题不是阶段性、单一性的社会和经济问题，它的解决需要长期不懈的'努力。就业总量矛盾和就业结构矛盾长期并存，城镇就业压力加大和农村剩余劳动力向非农业转移加快同时出现，新成长劳动力就业和失业人员再就业问题交织。正是由于我国就业现状的特殊性，政府必须把促进就业作为宏观调控的优先目标长期坚持下去，长期推行积极就业政策。
1、进一步优化鼓励再就业的税收政策
税收优惠政策的制定要符合下述两条原则：一是税收优惠政策应有利于国家实施产业政策。税收优惠政策应集中在政府产业政策鼓励发展产业，对不符合产业政策的企业，即使安置了失业人员再就业，也不应给予税收优惠，只有这样才能运用税收优惠政策调整和优化产业结构，促进经济持续、稳定发展，提高就业率，才能真正解决失业人员再就业问题。二是税收优惠政策应有利于促进地区经济协调发展。各地区之间经济发展不平衡，差距较大，经济技术落后地区存在大量隐性失业，成为制约经济发展的重要因素。在经济落后地区应进一步实施再就业税收优惠政策，建立落后地区的税收优势，从而吸引投资、减少失业和人才外流，促进经济发展。另外，为使下岗职工真正得到减免税费政策的实惠，有关部门在层层分解税费收缴任务时，针对下岗职工所减免的部分要从收缴任务中扣除。
2、加强下岗职工再就业的金融支持
一方面国有商业银行可以考虑设立小型企业信贷部，对下岗职工再就业工作提供信贷支持。与大企业相比，中小企业可以创造更多的就业机会。为了扶持中小企业发展，建议银行业建立中小型企业融资网络，由地方政府牵头，设立中小企业发展基金，为中小企业新产品开发、新技术应用以及有效益产品提供贷款贴息或担保。该政策实行时，注意对中小企业区别对待，择优扶持。对信誉好、有市场、有效益、有发展前景企业，在信贷方面给予优惠；对暂时有困难但有发展前景的中小企业，政府帮助促成其与大企业建立稳定的经济技术合作关系，并酌情予以信贷支持，使其获得长足发展。另一方面金融政策的制定上应支持企业改革，提高企业消化吸收下岗职工再就业的能力。对符合产业政策、产品适销对路的企业，金融机构应给予的的的贷款，鼓励企业主动吸收安置下岗职工。对企业利用现有场地、设施和技术发展多种经营，多渠道分流和安置富余人员和下岗职工的，给予必要的金融支持。
3、 加快完善社会保障体系
一是加快养老、医疗、事业等社会保险制度改革，形成比较完善的独立于企业之外的社会保障体系，确保国企下岗职工的基本生活，确保企业离退休人员养老金的按时足额发放，保障职工群众的基本医疗，促进国企改革和社会稳定。二是扩大社会保险覆盖范围，加强社会保险基金征缴。将应参加社会保险的企业和职工全部纳入社会统筹，做好集体企业和私营企业参加养老保险，以及事业单位参加失业保险的工作。三是积极稳妥的推进了保险制度改革，当前的工作重点是尽快完成建立城镇职工基本医疗保险制度的任务。四是拓宽社会保障投资渠道，加强社会保险基金管理。针对国企现阶段的人员负担，应逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工自我商业保险相结合的社会保障体系，养老保险费坚持国家、企业、个人共同负担的原则，使筹资渠道多元化。在加强基金征缴、努力开拓新的基金来源渠道的同时，严格管理各项社会保险基金，严禁挤占挪用，确保基金的安全和增值。
（二）发展第三产业是下岗职工再就业的主攻方向
根据服务对象的不同，第三产业可分为两大类：一是为满足人民生活服务的消费性服务业，包括商业零售餐饮娱乐、社会服务和为居民生活服务的交通、通信、房地产、旅游业等；二是为生产服务的生产型服务业，包括金融、保险、通信广告、物流配送等。第三产业的就业增长弹性大，应作为扩大就业的主攻方向。
1、加快旅游业的发展吸纳更多的下岗职工
我国文物古迹众多，山川风光秀丽，构成了独特的旅游风景线。据统计，2010年我国旅游业总收入1.57万亿元，国内旅游人数21亿人次，入境过夜旅游人数5566万人次，出境旅游人数5739万人次，旅游外汇收入458亿美元，旅游直接就业达1350万人，已成为世界第三大旅游目的地。发挥旅游资源优势，促进旅游业发展，联动发展商业零售、餐饮娱乐、酒店住宿等相关产业，拉动经济的发展，为下岗职工的就业创造良好环境。对就业困难人员从事旅游业的，可按规定通过贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法，给予扶持和帮助。通过开发公益性旅游服务岗位等多种方式，重点解决就业困难人员就业。鼓励资源开采型城市和独立工矿区因地制宜发展特色旅游产业，引导劳动者转移就业。因资源枯竭或经济结构调整等原因就业困难人员较集中的地区，有条件发展旅游业的，有关部门应当给予必要的扶持和帮助。
2、大力发展社区就业
20世纪80年代中期以来民政部开始倡导社区服务，近年来又在社区服务的基础上，提出了社区建设。十几年来，社区服务和社区建设已经融入了普通百姓的日常生活。我国下岗职工年龄段分布相当集中，多位“4050”人员；下岗职工的工作年限较长，专业技能单一，文化程度偏低；可见，对下岗职工来说竞争性就业机会成功率极低，而社区服务就业门槛低，对劳动力年龄和技能要求不高，为“4050”下岗职工的再就业提供了条件。我国应不断加强社区服务功能，通过增加便民服务项目拓宽就业渠道，初步形成以家政、康复、婚庆礼仪、托老、法律咨询、托幼为内容的产业链条。可社区就业将成为下岗职工再就业的重要途径，并越来越成为安置“4050”下岗职工的主要渠道。
（三）加大人力资本投入，提高就业能力是下岗职工再就业的根本措施
传统的劳动密集型产业的技术简单、规模较小、可模仿性较强，工人稍加培训即可上岗，且职业相对稳定。但这种办法进解决了劳动就业中的劳动者数量的问题，对于劳动力供给的质量和结构问题无法解决，于是出现劳动力剩余与职位空缺并存的局面。可见，传统做法从劳动力需求角度来研究扩大就业的对策尽管有它的合理性，但它往往只注重短期作用而忽视长期效果，未能从根本上解决下岗职工的就业问题。在知识经济社会，把解决下岗职工再就业同发展技术教育联系起来，不断增加人力资本投资，从提高人力资本质量的角度来研究扩大就业的长期性对策，应当提到重要议事日程。要将解决下岗职工的就业问题，主要是要更新他们的知识，提高他们的就业技能，实行终身教育。将就业培训与远程教育、网络学习及高校教育等相衔接，并由高校及国家正规培训机构实行“累积学分制”，即当短期学习或培训某一专业或技能的学分达到规定水平时，可授予相应的文凭和技术资格等级证书，所需经费实行政府、企业和个人三方投资，也欢迎其他资本进入该领域中来，以转化更多的低质人力资源。
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