行政垄断的司法救济论文

2021-07-10 论文

　　行政垄断行为实质上是一种违反反垄断法律制度的行政机关作出的具体行政行为，理论界多余规制具体行政行为的一般理论同样可以运用到规制行政垄断行为的研究当中。以下是小编整理好的行政垄断的司法救济论文，欢迎大家阅读参考！

　　摘要：对垄断的规制是经济法中反垄断法研究的重点内容，而对行政垄断行为则是其中的一个难题。过去更多的是通过行政权力规制行政垄断行为，而对通过司法机关和国家机关来规制行政垄断重视的不够，也未赋予其相应的规制行政垄断的权力。而且反垄断法自颁布以来，实施结果也不尽如人意。行政权力在规制行政垄断方面存在不足，引进司法解决机制的几点建议是：将所有法律中规定的行政垄断都归入司法救济的范围之内；将抽象行政垄断纳入司法解决机制范围；赋予所有行政垄断受害者以诉讼权；以经济公益诉讼作为行政垄断司法解决机制的主要途径。

　　关键词：反垄断法；行政垄断；司法救济

　　一、对行政垄断进行司法救济的原因探究

　　行政垄断行为实质上是一种违反反垄断法律制度的行政机关作出的具体行政行为，理论界多余规制具体行政行为的一般理论同样可以运用到规制行政垄断行为的研究当中。对行政权力的控制可以来自行政权力实施的行政机关自身，也可以通过其他国家机关，如司法机关和权力机关，这其中主要包括拥有立法权的全国人大及其常委会和各级地方人大及其常委会，以及拥有司法权的审判机关法院。我国权力机关和行政机关规制行政行为以及行政垄断行为存在其固有的缺陷，但是司法机关在行使职权的过程中不受任何机关团体和社会个人的干涉，因此赋予司法机关审查行政垄断行为有其特有的优势和长处，便于很好地规制行政垄断行为。因此，运用司法途径对行政垄断进行救济是十分有必要的。

　　1.国家权力机关规制行政垄断行为固有的缺陷和弱点

　　我国的国家权力机关主要有全国人大及其常委会和各级地方人大及其常委会，国务院以及各级地方机关都由其产生，对其负责，受其监督。同时在人大闭会期间，各级人大常委会对各级行政机关有广泛的监督权。宪法和法律赋予了各级人大及其常委会监督和制约行政机关的极大权力，因此，由国家权力机关来规制行政机关的行政垄断行为，当然就具有了一定的权威性和重大的意义。然而，任何事物都不是完美无缺的，权力机关也存在其固有的缺陷，根据我国目前的发展状况，由各级人大及其常委会监督行政机关，规制行政垄断行为就存在诸多问题和诸多不合理因素，不利于对行政垄断实施有效规制

　　2.行政机关在规制行政垄断行为过程中的缺点和局限性

　　所有现行法律对行政垄断行为的规制主要是由行政机关系统内部的制度设置来实施的。由一个行政机关来监督和规范另一个行政机关，这无疑就是由违法者本人做自己的审判者，这不利于对行政垄断行为实施有效的规制。即行政垄断由上级行政机关规制,这种规制具有很多优势，但也有很多缺陷：一是不具有一定的专业性。对行政垄断行为进行规制需要有较强的专业知识，行政垄断行为主体的上级行政机关多是从事行政行为的人才或者制度，对如何有效规制行政垄断了解不深，不具有相应的法律知识和法律人才，而且某种程度上还具有内部保护意识，很难合理有效规制行政垄断行为。二是违背法律上所设置的法治原则。法治的一个含义是政府的行政行为是否合法合理应由完全独立于行政权之外的司法审判机关法院作出相应的裁决。另一个含义就是必须做到法律面前人人平等。即法律应公平的对待政府和人民。三是只授权实施行政垄断行为的行政机关的上级行政机关规制行政垄断行为的权力，没有赋予司法机关此项权力，使司法机关无权直接参与到对行政垄断行为的规制当中，使得行政机关成了规制自己所实施的行政垄断行为的法官。四是上级行政机关规制下级行政机关的行政垄断行为是属于系统内部的监督，这样的话，系统内部的自我保护意识无疑就会显现出来，给规制行政垄断行为造成一定的障碍，也使这种内部监督对行政垄断行为的规制不具有彻底性和有效性，发挥的作用也就大打折扣。因此,上级行政机关规制下级行政机关的行政垄断不是一个好的途径。

　　3.实施司法规制行政垄断的意义

　　上述所说的上级行政机关和国家权力机关规制行政机关的行政垄断行为的局限性和缺陷说明对行政垄断行为的规制不能局限于或者说不能靠行政机关来实施，必须寻求其他方面的手段或者其他途径力量来解决，这其中司法权的实施就成为一个很好的选择。运用司法权规制行政垄断行为有其积极性：一是有利于控制政府对经济的干预，从而增强政府干预经济的合法性。二是有利于克服行政机关规制行政垄断的弊端。在一个法治社会的国家，司法是一切纠纷的最终也是最有利的救济手段，也是法治社会的一个基本原则，这表明社会争议的最终裁判权应由法院依据法律程序来行使，而且司法机关的独立审判权也对规制行政垄断行为提供了有力的保障，司法机关行使规制行政垄断行为的权力，可以有效克服上下级行政机关之间包庇、维护内部利益和不对称的问题，从而对行政垄断实施有效有力的规制。三是司法权是救济权利最可靠、最公正的途径，能够为受害主体提供强有力的救济措施。

　　二、我国规制行政垄断行为法律解决机制的现状及评析

　　我国现行含有反行政垄断内容的法律主要有《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》、《药品管理法》、《反垄断法》，但其对行政垄断的规制模式一直是以上级行政机关规制模式为主体的，带有很大的局限性。《反垄断法》第10条规定，“国务院规定的承担反垄断执法职责的机构依照本法规定，负责执行反垄断的一切执法事项。”但纵观所有法律，目前我国还尚未建立反行政垄断行为的行政执法机制。同时，虽然我国已通过一些立法给行政垄断司法救济提供了一定的依据，但离西方发达国家的制度设置和我国理论界所追求的理想状态还有很大的.差距，司法机关并不能有效地参与对行政垄断行为的规制，我国还需要不断健全和完善司法解决机制。

　　1.我国反行政垄断行政执法机制的立法状况及相关问题评析

　　反垄断执法机构是我国目前设立的具有反行政垄断的有力机构，它具有规制行政垄断的很多优势，可以不经申请或者起诉直接参与到对行政垄断的规制当中，也可以提前介入，不需要在形成行政垄断以后再采取手段，可以灵活运用各种方式和手段，将大部分的行政垄断化解于无形或者从源头直接制止，不至于造成较大的损失。这就有利于降低规制行政垄断的成本，提高规制效率。反垄断执法机构作为专门的反垄断机关，拥有相应的权力，地位较高，能够摆脱其他行政部门的干涉和限制，与实施行政垄断行为的上级行政机关相比，有其固有的优势，也能便于权力的更好实施和目的的实现。另外反垄断执法机构的设立就是为了很好地规制垄断行为，因此它有一定的专业人才和制度，这些都给反垄断执法机构创造了有利的条件。因而，反垄断执法机构应当成为行政垄断的主要规制者，行政执法机制应当成为行政垄断法律控制体系的主体。但事实上，我国现行的法律没有对反垄断执法机构赋予相应的权力，或者说其具有的权力也只是表面上的，没有实际意义，没有实质性权力，与理论界所设想的反垄断执法机构应该由的权力相距甚远。根据新颁布实施的《反垄断法》，反垄断执法机构对于行政垄断仅有向其上级机关提出依法处理的建议的权力。该法第50条第1款规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”这一项的设定本来就存在很大的缺陷，第一，法条中所提到的有关上级机关，没有明确是指示，对相关的处理程序没有明确规定，不利于权力行使；第二，该机构在对行政垄断行为提出相应的处理意见或者建议之前，是否可以进行一定的调查或者审查，法律中也没有明确作出规定；第三，反垄断执法机构对行政垄断行为提什么建议，如何提建议都没有涉及；第四，如果上级行政机关对下级行政机关的行政垄断行为规制不合理或者处理不合法，不合理，反垄断执法机构能否继续提出建议也没作出说明。由此可以认为，法律赋予反垄断执法机构的权力好比空头支票，不能满足社会的需求。严格地讲，《反垄断法》对于行政垄断的规制与《反不正当竞争法》的规定基本一致，属于一脉相承的，仍然不具有可操作性和实践性。该机构已经完全被排斥在规制行政垄断的法律控制体系之外。不过，即使这些问题加以完善反垄断执法机构对行政垄断的规制依然有其局限：一是反垄断执法机构的规制手段和权限是十分有限的，因此不能独揽规制行政垄断职权，对于行政垄断的规制事项一旦超出了该机构的权限，它就失去了存在的意义，一切事项只能通过向法院求救得到解决和处理。二是反垄断执法机构的设立仍旧是根据行政机关的设立原则和目的建立的，仍旧摆脱不了行政性，与行政垄断的实施主体具有同一个性质。“行政的目标就是为了执行法律，因此行政效率就成了行政机关最关注的问题，行政机关通常会为了及时完成行政任务而忽视了行政行为的合法性和合理性问题。三是由于反垄断执法机构的行政性，它具有固有的权限，它就很难有效对行政垄断实施规制，很难有效地保护受害者的合法权益。

　　2.我国行政垄断司法解决途径的立法状况及相关问题评析

　　史际春教授曾指出，“关于行政垄断，我们一定要转变观念，树立这样的理念：第一，反垄断法的执法机关可以直接查处另一个机关的不法垄断行为；第二，如果难以直接查处的话，一定要有一个诉讼的机制。”在我国，行政垄断具有一定程度的可诉性，但是纵观全国所有的法院，起诉到法院的行政案件就少之又少，能够起诉到法院的行政垄断案件就可想而知了，因为绝大多数涉及行政纠纷的案件都通过系统内部的途径得到了解决，同时也由于我国几千年的封建思想，很少有民告官的案件，大部分行政案件都很难通过司法途径得到解决，现行立法对通过司法途径解决行政垄断的规制也没有作出过多地考虑。在我国只有具体行政行为具有可诉性，抽象行政行为大多不具有可诉性，为了保持法律之间的协调一致，《反垄断法》同样并未就行政垄断的司法解决途径作出规定，该法第53条所规定的行政诉讼只涉及反垄断执法机构对经济垄断的规制行为。

　　作为两部专门规制行政垄断的法律，《反垄断法》和《反不正当竞争法》并未规定行政垄断可以通过司法途径解决，司法机关也无权以《宪法》的相关规定为依据处理行政垄断。司法机关介入到行政垄断的处理过程关系到司法权对政府干预经济生活的控制，这是司法权传统作用领域之外的活动。由司法的保守性所决定，司法权功能之拓展是一项严谨的事情，并不可随意为之。

　　三、对司法途径解决行政垄断制度机制的设想

　　1.将所有法律中规定的行政垄断都归入司法救济的范围之内

　　现行的规制行政垄断的法律主要由宪法、法律、法规、地方性法规和政府规章。我国《反垄断法》颁布实施之前，《反不正当竞争法》和《价格法》等相关法给行政垄断作了专门规定。所有涉及行政垄断的规范性法律文件都传承了行政垄断理应由上级行政机关规制的原则和态度，因此，要想完全实现行政垄断的可诉性，首先应将上述法律中规定的行政垄断归入到司法解决的范围内，妥善处理好现存法律和《反垄断法》有关行政垄断的规定之间的关系。

　　《反垄断法》在总则部分对行政垄断作了一些规定，并且第37条规定“行政机关不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定”，则以立法形式明确宣布了抽象行政垄断的非法性。但是，依照《反垄断法》第51条第1款的规定，《反垄断法》对行政垄断的规制方式仍然没有突破原有法律对行政垄断的规制途径，仍然采取了继承原有法律对行政垄断规制的方法，主要由行政垄断的上级行政机关规制的框架。并且该条第2款规定，“法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的，依照其规定。”根据法理学上的理论，新法的一般规定和旧法的特殊规定相冲突的时候，依据旧法的特殊规定，因此反垄断法对行政垄断的特殊规定，效力远远低于旧法的特殊规定。观察行政垄断司法解决机制，这些措施更加大了将行政垄断纳入司法解决范围的难度。因此，建议删除该条第2款规定。

　　2.将抽象行政垄断纳入司法解决机制范围

　　我国行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，那么通过抽象行政行为表现出来的垄断行为就被称为抽象行政垄断，抽象行政行为一般具有不可诉性，因此抽象行政垄断行为也就具有了不可诉性，抽象行政行为所针对的主体通常具有不确定性，多数性，可以反复使用而不受限制，通常也是具体行政行为的依据，如果抽象行政行为违反法律，则其危害性较具体行政行为危害范围更广，程度极深。但是在大部分的西方发达的国家，民主法制健全，所有抽象的行政行为都被纳入司法审查范围内，其合法性受到监督和规范。但是在我国，由于抽象行政行为不属于人民法院的受案范围，因此，抽象行政垄断就被排除在司法审查范围之外。

　　目前最好的方法也是最有效的方法就是结合社会实际，修改《行政诉讼法》，把所有抽象行政行为都纳入到行政诉讼的范围，这就给抽象行政垄断提供了司法审查的法律依据。这一手段也基本符合法治政府的要求和民主政治的要求。如果行政诉讼法给行政垄断作出了规制，反垄断法就可以根据此规定作出相应的修改，这样既能保持我国法律的一致性，也能很好地规制行政垄断，维护法律之间的协调和维护行政垄断受害者的合法权益。

　　3.赋予所有行政垄断受害者以诉讼权

　　《反垄断法》第50条规定，“经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。”经济垄断受害者可以借此规定寻求司法救济，行政垄断受害者获得司法救济的权利在《反垄断法》上却没有依据，《反垄断法》在维护市场竞争秩序时并未平等对待经济垄断和行政垄断，而给予了后者某种优待。因此，建议修改《反垄断法》，明确规定公民、法人或其他组织的合法权益因反垄断法所禁止的事项而遭受不利影响时均可向人民法院提起诉讼。由于行政垄断也是反垄断法所规制的对象，行政垄断受害者即可以此为依据向法院提起诉讼，要求纠正行政垄断行为，并赔偿其损失。

　　4.以经济公益诉讼作为行政垄断司法解决机制的主要途径

　　现在社会都倡导公益诉讼，这样就能够达到维护绝大多数社会群体的合法利益。经济公益诉讼作为公益诉讼之一种，是以社会为本位、调整具有全局性和社会公共性的经济关系为己任的经济法所特有和主要的司法实施方式。

　　行政机关多具有极大的行政权力，因此其实施的行政垄断不具有被干扰的可能，其侵犯的利益也是多种多样的，不仅侵犯个人利益，更多的是侵犯国家和集体利益，所以应将行政垄断纳入到经济公益诉讼的范围内，这样不仅能够体验经济法这一部门法社会本位的地位，也能对行政垄断实施强有力的规制，通过公益诉讼让更多的人参与到对行政垄断的规制当中，参与到对行政机关的监督过程中，从而维护市场经济公平、自由竞争。因此公益诉讼应成为行政垄断司法解决机制的主要途径。因为行政垄断的违法性根源于其对自由公平的市场竞争机制这一社会整体利益的侵犯，行政垄断最根本的违法性在于其经济违法性，因此行政垄断公益诉讼的模式必须结合行政垄断的这一特点作出合理选择。

　　总而言之，行政垄断司法解决机制对于有效规制行政垄断、监督行政主体依法干预经济、保护行政垄断受害者的合法权益，从而维护市场竞争自由、公平地运行是必要的。行政垄断这一行政干预经济的非法行为能得到有效控制，特别是司法权能广泛参与到行政垄断规制过程，同时也是经济行政行为日渐规范，国家干预经济的正当性不断增强的过程。

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