市边境村屯人口锐减问题的调查报告

2024-07-30 调查报告

　　市位于中俄朝三国交界处，东、南与俄罗斯滨海边疆区接壤，西部以图们江为界与朝鲜接壤，45个村屯位于边境沿线。近年来，由于诸多原因边境村屯的人口数量锐减，这对于守边固防，兴边富民，发展农村经济，村级基层组织建设等方面带来了一系列的影响。针对这一问题，XX市人大常委会主任会议研究决定组成调研组进行专题调研。调研组自2009年10月22日开始，利用二个多月的时间，深入边境乡镇进村入户，走访了边防连队，召开了村民代表座谈会，并听取了市直相关部门的情况汇报。现将调研情况报告如下：

　　一、边境村屯人口的基本情况

　　XX市总面积为5145.38平方公里，下辖九个乡镇，4个街道，121个行政村，总人口221340人，其中农村人口63262人。全市中俄边境线长 246.25公里，中朝边境线长139.5公里，九个乡镇和一个街道均位于边境沿线。边境村屯共有45个，其中中俄边境村屯24个，中朝边境村屯21个，人口为27038人。历史上XX市辖区内地广人稀，基本上是由清朝后期招募内地的流民建立的招垦点及自发进入到珲春地区的拓荒者聚集而形成的村落。这些村屯的座落位置带有很大的随意性，规模较小（百户以下的村屯占多数），结构松散，居住分散,生存环境恶劣，贫困人口比例高。

　　自1990年至2009年近二十年间，边境沿线45个村屯实际人口减少了10188人，流失了34%；男女比例由1990年的100：93降低到2009 年的100：68，男女比例严重失调。根据我国60岁以上老年人口达到人口总数10%以上即进入老龄化社会的标准，1990年我市边境村屯已经进入老龄化社会，比例为13.4%。2009年这一比例增至23.6%，老龄化程度进一步加重。学龄前儿童由1990年的1316人，减少到2009年的779人，出生率明显下降。1990年外出人口为1715人，2009年增加到7252人，超过总人口的的三分之一。

　　二、人口减少的主要原因

　　(一)历史原因

　　XX市地处边陲要塞，由于建国后实行严格的边境管理政策，外来人员进出需持有当地县级以上公安机关出具的边境通行证，边民也需凭居民证出入，在常住人口的管理上只出不进，人口生产基本处于自然增长的状态，这种状况持续到上世纪80年代末。上世纪60—70年代，根据战备的需要，XX市边境地区一大批边民由于“历史问题”或“成份问题”被陆续迁移到内地县市，拉开了边境地区人口减少的序幕。

　　(二)自然原因

　　XX市的边境村屯大都处在高寒山区，无霜期短，土地贫瘠，生产条件恶劣，单位面积的产量只有平原区的一半。同时由于地处偏僻，交通不便，生产、生活成本相对其它村屯高出不少，有限的土地产出仅能解决边民的温饱问题，兴边富民只是边民美好的愿望。近年来国家实行了野生动物保护政策，XX市辖区内野生动物的种类和数量明显增多。2008年我市又被国家动保协会授予“中国东北虎之乡”，野生东北虎及其它保护野生动物活动范围不断扩大，野生动物伤人、伤畜、损毁农作物的事件也逐年增多，造成的边民损失也越来越多，但相应的损害赔偿机制尚不完善，对以养殖业和种植业为生的村民来讲，所遭受的损失认定难、赔偿难，往往一年的收益毁于一旦。自2007年至今我市林业部门受理补偿案件535起，其中咬死牲畜342头（口），咬死家禽432只，损毁庄稼1848.5亩。由于边民的耕地分布在林区，实际所遭受的损失很难及时发现，大部分损毁面积难以认定。

　　(三)体制原因

　　现行的户籍管理体制把人分成了农村人口与城市人口，形成了城乡分隔的二元经济结构，这一体制至今尚未得到根本的扭转和改变。城乡二元经济结构，使城乡差别日益加大，边民的生活生产成本增高，生活质量低下，影响了外出务工人员返乡务农的积极性。边民受体制影响难以摆脱小农经济和计划经济体制的束缚，习惯于传统的思维方式、生产方式，组织化程度低，缺乏以市场为导向，以效益为目标的经营理念。开拓市场，开发资源的能力不足，生活质量长期得不到提高，生产条件得不到改善，难以留住人。

　　(四)经济发展原因

　　上世纪80年代，我市的乡镇企业呈现高速发展期，乡乡建厂，镇镇冒烟。部分先富裕起来的村民或是进厂务工，或是进城办厂，掀起了边境村屯人口外流的高潮。市场经济体制确立后，由于城市的发展机遇多，社会公共服务设施完善，对边民的吸引力更强，他们为了摆脱贫困的状况，纷纷选择外出务工或出国劳务，致使边境村屯的人口急剧减少。据初步统计边境沿线45个村屯27038人中外出务工人员有7252人，占总人口的三分之一。

　　(五)人口生产原因

　　自计划生育政策实施以来，我市的计划生育工作一直走在全州乃至全省的前列，1995年至今，全市所有乡镇人口出生率呈现负增长。边境村屯适龄女性大量外嫁，婚育人口性别比例严重失调。边境村屯成为名副其实的“光棍村”。边境经济合作区太阳村是一个不足百户的小村，现有30岁以上大龄未婚男性38人，没有一名适龄未婚女性。马川子乡红星村现有居民83户，30岁以上的大龄未婚男青年43人。很多边境村屯数年甚至十几年没有结婚生育的，人口生产状况堪忧。

　　三、边境村屯人口减少所带来的影响

　　（一）对边防巩固和国防安全的影响

　　边境村屯人口数量的减少，尤其是边境沿线村屯人口的持续减少，使得一些村屯变成了空壳村，如敬信镇防川村，已由90年代的40户减少到现在的20户；敬信镇的白石村，由90年代的47户减少到现在的3户。边境沿线的村屯不仅是边民赖以生存的家园，也是一个个固定的边防哨所，在守边固防中发挥着重要的作用。由于XX市的边境线长，山高林密、地形复杂，有限的边防哨所，很难做到全天候对边境的有效管控。民兵组织作为一支有生力量，居住在边境沿线，在生产和生活中均可起到一个哨兵的作用，是边防部队的有力补充，在守边固防中发挥着不可替代的作用。目前，由于青壮年的大量外出，边境村屯大多由老年人在留守，民兵组织有名无实，难以承担重任。

　　（二）对边境地区农村社会稳定的影响

　　由于人口的外流，尤其是未婚年轻女性的大量外流，导致婚育人口性别比例严重失调，边境村屯已很难见到婚育年龄的女性。一些大龄未婚男青年因“成家难”而荒废了“立业”，因婚姻“失望”而“失志”，已成为农村不安定的因素之一。大批边民出国出外打工，长期滞留在外，有的经年不归，导致家庭解体，造成单亲、无亲孩子增多。由于社会教育缺位，家庭教育缺失，青少年犯罪案件增多，并呈现低龄化趋势。人口的大量外流，许多村屯成为空巢老人的聚集地，由于缺乏基本养老制度，社会养老又缺少社会助养服务支持系统，社会养老福利机构也不健全，老年人生产艰辛，生活困难。现行的农村最低生活保障标准过低，老年人难以维持最低生存需要，留守老人的赡养已成为一个沉重的社会问题。

　　（三）对农村经济发展所带来的影响

　　边境村屯人口的大量外流，使边境村屯的经济发展受到严重的影响，农业产业化、规模化经营缺乏劳动力，搞多种经营缺乏技术，留守边民只能靠种植传统农作物维持生计。有的边民外迁多年仅将户籍关系留在了原籍，不履行村民的义务，却享受着已承包耕地的权利。有的已转为公务员或是事业单位的工作人员，并已外迁，仍在享受着承包耕地的权利。有的虽居住在原籍，但已办理了农转非手续，还享受着承包耕地的权利。而那些仍在农村务农的村民，他们的子女成家后迁入的人口及其后代，作为村民却不能享受或很难享受到承包土地的权利，社会公平在这里难以体现。目前，农村耕地流转缺乏相应的法律规范和强制性制度约束，导致了土地流转纠纷增多，上访事件频发。外来承包者只顾眼前利益，种地靠化肥，管理靠农药，造成土壤板结，土地肥力逐年下降，农业生产的可持续发展面临严峻的挑战。

　　（四）对农村基层组织建设的影响

　　社会主义新农村建设需要坚强的组织保证，必须强化村级基层组织领导班子的建设。由于边境沿线村屯人口的大量外流，留守的大多是老人，村级基层组织建设面临着无人可用的窘况。如杨泡乡的烟筒村，最年轻的女性48岁，村妇女主任一职自2005年起一直由乡妇联主席兼任。该村青壮年基本都外出，无法建立团组织和民兵组织。很多村选不出党支部书记，由镇政府的工作人员兼任。由于选择范围过小，只能从现有的人员中选拔任用干部，班子成员整体素质不能满足建设社会主义新农村的要求。

　　(五)对农村公共服务设施建设的影响

　　由于人口逐年减少，加之出生率呈现负增长，边境村屯生源枯竭。目前全市的所有村级小学已全部撤销，马川子乡、杨泡乡、密江乡的中学也已撤销，其中，密江乡连一所小学也没有保留。边民子女就学只能采取寄宿或者走读形式，加重了边民的教育支出，导致边境村屯学生的辍学率反弹，影响了培养造就新农民，全面提高边民科技文化素质。边境村屯地处偏远，人口较少，公共医疗服务体系尚未实现全覆盖，边民就医难的问题还没有得到根本的改变。有的村屯由于人口较少、条件差，基础设施薄弱，又面临着被撤并的状况，行路难、吃水难的问题，一直得不到解决。长期以来由于边境村屯公共服务设施不完善，村民的生存环境得不到改善，文化生活贫乏，生活质量得不到提高，难以享受到社会进步、经济发展所带来的成果。

　　四、稳定边境地区人口，加快经济发展的几点建议

　　(一)科学规划边境村屯布局，强村固防

　　由于人口的持续减少，一些边境村屯继续保留的成本过高，撤屯并村、撤村并镇应尽早提到议事日程上来。根据改善生存环境，生产发展和守边固防的需要，要做好撤屯并村、撤村并镇规划，并严格按照规划科学合理设置村屯布局，防止在新农村建设中投入上的浪费。对因守土固边需要而保留的村屯，要加大扶持力度，开展就地扶贫。对边境村屯要按照“军事边疆”、“经济边疆”、“文化边疆”三位一体的方针，在经济发展、人才培养、组织建设、环境整治、安全防范等方面加大投入。要实行军地“两轮驱动”，统筹兼顾经济建设与国防建设，要加强军地合作，优势互补，固边富民。

　　（二）加快农村养老保险制度的实施，解决边民的后顾之忧

　　随着人口的大量外流，边境村屯已进入老龄社会，老年人的赡养问题，不仅成为家庭问题，而且也成为影响社会稳定的重要问题。为此，提请上级政府相关部门率先在边境县市实行农村基本养老保险制度，将生活在边境沿线乡镇年满六十周岁的边民全部纳入养老保险范围，加大政府承担养老金份额的比例，减少边民个人承担比例，实现老有所养，切实解决边民的后顾之忧。

　　(三)加大对边境乡镇的教育投入，实现教育公平

　　由于边境村屯生源逐年减少，整合教育资源，优化教学网点的布局，撤并部分学校势在必行。农村学校的撤并直接影响着边民子女的就学，加重了家庭的教育支出，边民子女的辍学率开始反弹，这与提高全民族的教育科技文化素质是相背的。对于因学校撤并所加重的家庭教育支出，应列入政府的教育经费预算，以减轻边民的家庭负担。要进一步加大对边境乡镇学校的投入，改善办学条件，提高办学水平，增设教师的边境津贴。在师资的配置上向农村学校倾斜，促进城乡教育资源的均衡配备，实现教育公平。

　　（四）加快小城镇建设，充分发挥其辐射和带动作用

　　目前边民的农业生产仍停留在一家一户传统的小农经营方式上，难以实现产业化、规模化生产。边民远离市区，在市场经济中对农副产品的价格上没有话语权，农业生产的效益低下，边民的生活难以得到提高。提请相关部门对边境沿线乡镇的小城镇建设加大资金、政策等方面的倾斜，促进小城镇建设快速发展，发挥其辐射和带动作用。可为边民创造更多的就业机会和发展空间，吸纳大量的农村剩余劳动力，使农村最基本的生产要素——土地加速向种植大户集中，开展规模化生产，产业化经营，早日致富，使边境村屯众多的“光棍汉”早日成家立业，建设和谐稳定的社会主义新农村。

　　(五)加大对边境地区公共医疗卫生基础设施的投入，实现农村基本医疗保险的全覆盖

　　乡镇基层卫生院在医疗保障、疾控防治、妇幼保健等方面发挥着重要的作用。加大对乡镇卫生院的投入，完善村屯医疗卫生服务网点的建设，提高服务质量，充分满足边民病有所医的需求。制定惠民政策，将边民参加新型农村合作医疗保险个人缴纳部分由财政负担，真正实现边境村屯人人享有基本医疗保障的目标。

　　（六）建立野生动物肇事国家赔偿机制，提高补偿比例

　　《野生动物保护法》第三条规定，“野生动物资源属于国家所有”，现行《野生动物保护法》中提出“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定。”国家是野生动物的拥有者，野生动物保护最终受益的是全社会。按照权利与义务要对称的原则，野生动物造成的损失法理上不应由当地政府负责。当前，吉林省被列入“野生动物肇事补偿试点”地区，由中央、省负担大部分补偿金，但从我市的地方财力来看，无法配套上级补偿金，难以弥补边民所受的实际损失。由于边境村屯受到野生动物侵害得不到应有的赔偿，边民生产生活受到损害，挫伤了边民保护野生动物的积极性。为此，建议出台野生动物肇事国家赔偿机制，切实保护边民的合法权益。

　　(七)调整农村土地管理政策，稳定边境村屯人口

　　现行的农村土地管理政策是：一定三十年，增人不增地，减人不减地，大稳定，小调整。这一政策在执行过程中诸多弊端日见明显，影响了边境村屯的生产和稳定。虽然政策中有调整的规定，但在具体的执行过程中却往往难于实现。许多村屯在乡务农的边民两代人（嫁入妇女及其子女）难以承包到耕地。提请国家相关部门适时调整农村土地管理政策，对外迁人口和农转非人口所承包的耕地做出具体的规定，实现耕者有其田，让那些在乡务农的村民安心务农，稳定农村人口。

　　(八)加大支边力度，在资金、项目、技术上向边境村屯倾斜

　　边境村屯的由于地处偏僻，交通不便，信息闭塞，发展经济缺资金，少项目，无技术，长期以来一直难以改变贫穷落后的状况，导致了边民的大量外流，形成了恶性循环。稳定边境村屯的人口，关键在于发展经济，不断提高边民的生活水平。英安镇的荒山村所处地域适宜苹果梨的栽培，1996年由珲春林业局出资，开发了万亩果园项目，向农民传授管理技术，如今农民的收入增加了，生活安定了，不仅人口减少的趋势得到了遏制，还吸引了外来人员从事苹果梨生产，人口呈现逐年增加的态势。板石镇孟岭村，具有得天独厚的小江南气候，是发展北方寒富苹果的理想之地，在村民自发组织的生产合作社的带领下，在市、镇政府资金、技术、市场营销等方面的大力支持下，发展苹果生产，单位面积的收益数倍于粮食生产，如今民心思安，生产发展，生活富裕，吸引了众多的投资者前来参与开发苹果生产，苹果产业越做越大，人口逐年增加。这两个村是边境沿线四十五个村屯中，仅有的两个实际人口增长的村。从这两个村发展看出，仅凭边民自身力量，无法摆脱贫困状况，需要外力的支持与扶助。为了加快边境沿线农村的经济发展，提请国家有关部门在西部政策及兴边富民政策的实施过程中，在资金、项目、技术上向边境地区倾斜，加快经济发展，稳定边境人口，强村固防。

　　(九)加强农村基层组织建设，加快新农村建设步伐

　　新农村建设需要坚强而有力的组织保证，边境村屯基层组织建设，关乎边境的稳定与农村经济的发展。针对目前边境村屯人口不断外流，缺乏优秀人才的实际，选派有志于农村工作的大学毕业生，到村屯挂职，担任村官，用科学的理念，先进的知识带领村民发展生产，改变贫穷落后的状况。要保障大学生村官生活待遇，对工作突出，成效显著的大学生在招聘乡镇工作公务员或事业单位工作人员时优先录用，以解决他们的后顾之忧，安心农村工作。加大对现有村屯干部的培训力度，逐步提高他们的综合素质，加大转移支付力度，参照市区居委会干部的待遇标准，提高村干部的津贴补助标准，激发他们农村工作热情，为建设生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村尽职尽责。

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