跨境经济合作区建设调研报告

2022-05-26

跨境经济合作区建设调研报告范文

　　州委、州政府20XX年重点督查的20项重要工作第一项就是：“推进磨憨国家级边境经济合作区和中老磨憨—磨丁跨境经济合作区的申报工作，并取得突破性进展”。为全面推进“两区”建设，加快我州对外开放步伐，州政协第二次常委会把推进“两区”建设调研作为今年政协三个重点调研课题之一。州政协提案法制、科教文卫体委员会先后收集查阅了关于“两区”建设的相关资料，7月，由权继能副主席带队前往德宏、临沧考察学习。9月，组成以胡志寿主席为组长，李永义、权继能、江建成副主席为副组长的16人调研工作组，并于9月26日起在勐腊召开调研座谈会，听取勐腊县、磨憨管委会、州商务局、州工信委、州外办及“三联检”的工作汇报和对“两区”建设的各种意见建议；分组深入到磨憨、勐满、关累进行调研。经过调研和对各种材料汇总、分析后，形成如下调研报告。

　　一、国家级边境经济合作区、跨境经济合作区的提出

　　国家级边境经济合作区（以下简称边合区）是由国务院批准设立的沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的特定区域。1992年国务院共批准边合区14个，其中云南3个（端丽、畹町、河口），对边合区国家给予十一项政策支持（国函[1992]62号）。“八五”以后，随着国家政策的不断调整，国家开发办撤销，政策支持力度不断弱化，也未再新批国家级边合区。20XX年，边合区管理职能划归商务部外资司，同年12月商务部在德宏召开边合区发展研讨会，边合区发展再次提上日程。（据人民网20XX年9月25日报道：近日，国务院正式批准设立新疆吉木乃边合区。）今年5月，商务部草拟了《关于促进边境经济合作区加快发展的若干意见（讨论稿）》下发征求意见，提出对边合区的14项政策支持。

　　跨境经济合作区（以下简称跨境合作区）是比边合区更进一步的两国双边经济合作。首先由亚行在GMS内针对中越合作提出，20XX年省XX工作报告明确提出 “推进瑞丽、河口、磨憨三个跨境经济合作区建设”，20XX年2月，省政府向国务院上报瑞丽、河口、磨憨三个跨境合作区建设报告。20XX年《国务院关于中西部地区承接产业转移的指导意见》（国发[20XX]28号）和20XX年《国务院办公厅关于印发兴边富民行动规划（20XX—20XX年）的通知》（国办发[20XX]28号）提出支持在有条件的沿边地区设立跨境合作区，20XX年5月国务院云南桥头堡建设意见正式提出“瑞丽、河口、磨憨三个跨境经济合作区建设”。今年5月，商务部草拟了《跨境经济合作区工作程序和政策框架（征求意见稿）》，首次初步提出了跨境合作区的工作机制、工作流程、管理模式和政策框架。

　　二、我州“两区”建设的推进情况

　　（一）关于边合区建设

　　20XX 年12月德宏边合区发展研讨会后，磨憨管委会即按州政府的布署积极开展磨憨国家级边合区的可行性研究，并于20XX年11月以州政府名义上报省政府。勐腊县也制定了沿边开发开放工作方案，提出以关累、勐满国家级口岸为重点的边合区建设方案，目前关累、勐满升级为国家口岸的报告已报至国家口岸办待批。关累已完成《关累码头总体规划》和《控制性祥规》，正在编制《关累口岸经济区总体规划》。勐满也编制完成了《勐满口岸经济区总体规划》，勐满工业区己收储土地近千亩，总投资11。8亿元的云锰集团年产7。5/万吨橡胶深加工项目已入区建设。

　　今年5月，省政府下发了《关于加快推进边境经济合作区建设的若干意见》，明确提出“建设勐腊边境经济合作区”。8月召开的全省沿边开放临沧现场会，强调要以边境经济合作区建设为突破口，全面提升沿边开放水平。9月5月，州委召开专题常委会，提出5条贯彻意见。

　　（二）关于磨憨跨境合作区

　　20XX 年5月，完成磨憨跨境合作区可行性研究，并由省政府上报国家商务部。20XX年，磨憨管委会与老挝磨丁特区签订《中国磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区框架协议》，建立了双方区级交流会晤机制。20XX年，州政府与老挝南塔省政府建立跨境合作区定期会晤机制。20XX年4月，省商务厅与州政府共同主办了“中国磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区建设发展论坛”；6月8日，省商务厅与老挝南塔省商务厅在昆明召开“中国磨憨—老挝磨丁跨境经济合作区建设协商会议”，就9 项具体工作达成共识，并签订了会谈纪要。受省政府委托，省商务厅拟定于10月下旬在我州召开“中老跨境合作区联合工作组第一次工作会议”。

　　总体看：我州“两区”建设推进富有成效。

　　三、“两区”建设存在的主要困难和问题

　　（一）国家层面核心政策尚在探索之中

　　“两区”建设不同于一般意义上的区域经济布局，更有别于地方设立的开发区，其核心政策、管理事权均在中央，而国家针对“两区”的政策尚处在探索之中。跨境合作区虽已进入国家文件，但至今无明确的定义，给地方操作带来较大困难。

　　（二）我州对“两区”系统性研究不够

　　把“两区”建设作为我州对外开放重要载体的认识是统一的，但对“两区”的定位关系、区域划定、功能布局、管理模式、工作推进方式、通关便利化、需积极争取的相关政策等一系列问题还缺乏较为系统的研究。

　　（三）跨境合作区是一项十分复杂和庞大的系统工程

　　跨境合作区实行“一区两国、境内关外、自由贸易、封闭管理”的管理模式，这一特殊管理模式使跨境合作区既不同于国内的特殊经济区域，也不同于一般意义上的次区域合作，运作起来十分复杂，对此必须要有足够的认识。

　　一是跨境合作区建设所涉及的国家主权权利让度超出了地方政府的职权。跨境合作区涉及产业规划、行政司法、海关监管、检验检疫、人流物流管理、交通管理等，需要两国间主权权利的相互让度达成一致，操作起来相当复杂和十分敏感，增加了地方政府在开展跨境合作区建设中的难度。

　　二是中老两国间跨境合作区协调机制度尚未建立，缺乏国家层面的保障。双方对跨境合作区的政策支持体系和基础设施建设协作体系还没有进入实质性磋商阶段，而中老两国在经济、政策、法律制度包括工作方法、管理方法存在较大差异，从而加大了地方政府实施跨境合作区的难度。从商务部草拟的《跨境经济合作区工作程序和政策框架（征求意见稿）》可以看出，仅工作流程从下到上就达8个大项18个小项，十分复杂。从中国首个跨境经济合作区——中哈霍尔果斯国际边境合作中心的建设过程看，合作中心由两国元首共同促成，采取从上到下推进，从2003年开始，至今才算基本建成。

　　三是磨憨规划的互相衔接问题。目前磨憨规划发展的定位是四个基地：即物流基地、商贸基地、加工基地、服务基地，其核心是连接东南亚的一个区域性现代城镇，这一规划和定位与国家级边合区的定位，特别是跨境合作区的定位虽有共同之处，但差异也非常大。如何使磨憨的规划既适应当前发展建设的需要，又符合以后跨境合作区建设的需要，确保近期、中期、远期发展规划互相衔接，是当前急需解决的一个重大课题。

　　（四）推进“两区”建设实施的组织机构问题

　　20XX年以来，虽然成立了州级领导小组，但“两区”建设的研究推进仍主要依靠磨憨开发区管委会和州商务局（具体归口岸办），磨憨管委会几年来终始处在人少事多，加之很多协调性工作管委会缺乏权威。而政府口岸办只是一正科级单位，实施管理协调能力不够。

　　（五）研究人才缺乏

　　“两区”特别是跨境合作区从全国来讲也是一个全新的模式，无论是概念、管理模式、推进方式及流程、政策框架等等都处在探索之中，涉及两国政治、经济、安全、法律、人员管理、国际贸易等诸多方面，且事权均在中央，实行的又是地方政府推动的由下到上的方法，而目前我州基本无此类人才的储备。

　　四、加快我州“两区”建设的建议

　　（一）坚定信心、抢抓机遇

　　虽然困难重重，但目前是机遇大于挑战。

　　一是随着商务部《关于促进边境经济合作区加快发展的若干意见（讨论稿）》下发征求意见，表明沉静了近二十年的边合区建设将全面提速。

　　二是中老磨憨—磨丁跨境合作区作为进入国务院《桥头堡意见》的三个合作区之一，定位和地位十分明确。特别是商务部草拟的《跨境经济合作区工作程序和政策框架（征求意见稿）》的出台，从国家层面对合作区概念、管理模式进行了初步定义，结束了几年来有概念无定义的状况，操作的实效性进一步增强。

　　三是在国家布局的中越、中老、中缅三个跨境合作区中，从国家战略定位、特别是两国政治关系（这是合作区建设的关键）和老方对合作区的态度看，中老合作区更具可操作性。

　　（二）“两区”建设的战略布局

　　从我州对外开放的现实环境看：全州对外开放的重点是勐腊，做好“两区”在勐腊的战略布局十分关键。

　　边合区作为沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的特定区域，可理解为是以我为主的一种区域性经济布局，具有较大的外延空间。跨境合作区是两国双边经济合作，经济层次更高，操作难度也更大，但内涵也相对较小。从这个角度理解，边合区可包括跨境合作区。

　　居于上述理解：作为拥有一条大通道（含铁路），规划中的机场，一座初具规模的中心县城，磨憨、勐满、关累三个口岸的勐腊，整个对外开发开放就是要以边合区（跨境）为载体和突破口，形成以勐腊县城为核心，涵盖磨憨（跨境）、勐满、关累和勐伦四个片区的边合区，即“一区多园”。勐腊县城以人员聚散、金融信息服务、政务商务服务等为重点；磨憨以跨境经济合作为目标；勐满以进口加工为重点；关累建成航运人流、物流中心，并建议将关累镇政府搬迁到口岸；勐伦以国际文化交流园为重点。通过几年的建设，努力形成“大区管控，小区放活”和对外开发开放从“点”、“线”、“带”到“面”的具有西双版纳特色的发展模式，从而全面推进全州对外开发开放。

　　（三）尽快成立州级协调管理机构

　　尽快成立由州政府主要领导任组长的“两区”建设领导小组或协调机构，下设独立办公室，对外加挂“勐腊边合区管委会”，由分管副州长任主任，另设专职常务副主任一人（正处），专职副主任（副处）一至二人，工作人员若干。对上联系省及国家，对内管理协调州级各部门、勐腊县、磨憨管委会和国内有关咨询机构和专家，对外沟通老方。待条件成熟时，正式成立勐腊边合区管委会。

　　按照商务部两个《意见稿》的要求，目前办公室（勐腊边合区管委会）应统筹安排，多头并进。

　　一是组织、邀请国内权威咨询机构和专家，组成咨询研究团队，分项研究，尽快启动勐腊边合区（跨境）的可行性研究、规划及论证，加快国家级边合区的申报工作。

　　二是推进中老双方地方（西双版纳与老挝南塔省；云南省与老挝南塔省）建立高效的合作协调机制。坚持国家主导，地方实施，社会参与的原则，尽快形成职责明确、通力协作、信息畅通、务实高效的工作格局。共同协商和推进合作区建设的具体工作，为跨境经济合作区建设提供强有力的组织协调服务。

　　三是推动中老双方组成联合专家组共同研究编制跨境合作区规划。共同研究中老双方均认可的跨境合作区可研报告，制定跨境合作区建设规划，确保合作区规划、产业、政策的真正对接。

　　（四）增加投入、做好保障

　　州级财政每年安排300至500万“两区”建设前期工作经费，或按办公室年度工作计划给予经费保障。

　　（五）加强横向联系、共同推进

　　加强与红河州、德宏州的横向联系和信息交流，形成向上合力，共同推进跨境经济合作区建设。同时建议组成代表团，前往广西和新疆中哈霍尔果斯国际边境合作中心学习考察。