我国水利建设中的重建轻管论文
摘要：分析我国水利建设中长期存在的“重建轻管”问题的深层障碍及其根源， 论证了当前我国城镇水利管理方面存在的“体制性的管理缺位”和农田水利管理方面存在的“体制缺位性管理”， 探讨了优化顶层设计， 建立水利市场机制等解决思路。
关键词：水利； 重建轻管； 管理机制； 对策；
近年来， 国家不断加大水利建设投资， 水利工程建设蓬勃发展， 但水利工程中“重建设、轻管理， 重使用、轻维护， 重眼前、轻长远”的问题仍然比较突出。所谓“重建轻管”是指在水利建设中重视工程建设而轻视建后管护， 其主要表现为：产权明晰、责任明确的工程管理体制尚未完全建立， 专业化、社会化的多种工程管理模式尚不成熟， 制度健全、管护规范的工程运行机制仍不完善， 稳定可靠、使用高效的工程管护经费保障机制没有形成[1]。“重建轻管”这一“痼疾”的长期存在， 必然有体制、机制等深层次诱因， 本文试图从管理学角度对我国水利建设中“重建轻管”问题进行分析， 以期为上级领导部门完善顶层设计、制定对策提供决策参考。
1 中国水利管理体制特征
我国的水利事业是在国家观念指导下、自上而下的发展起来的， 在我国县 （区） 级以上各级政府都设有水利事业行政管理机构， 它们构成了我国水利事业的管理体系。在系统内部：横向上， 决策权力通过各级水利行政部门集中于本级政府， 受本级政府统一领导；纵向上， 下级水利行政部门接受上级水利行政部门的业务指导。“条块分割”的行政权力逐级收敛于各级政府， 行政权力的条块分割又在不同程度上造成事 （业务） 权分离。因此， 中国水利管理体制最主要的特征在于权力高度集中、条块分割和事权分离。这种特征约束和社会城乡二元结构的存在， 造成了我国水利事业发展中尤其是水利工程管护上的一系列制度性问题：即在城镇水利管理方面产生了“体制性管理缺位”， 同时这种管理体制受国家经济、政治发展更高层次因素的制约， 在农田水利管理方面形成了“体制缺位性管理”。
2 城镇水利的“体制性的管理缺位”
权力集中、条块分割、事权分离是我国水利事业管理权力架构特征， 但由于水利行政管理具有跨部门的全面性， 因此产生了由管理体制本身存在的问题所引起的管理缺位， 本文称之为“体制性管理缺位”。所谓“体制性管理缺位”是指由于水利事业行政管理的条块属性与水利事业管理全面性要求相冲突， 产生了结构性矛盾， 进而形成体制性管理障碍， 致使水利行政管理部门不能对各项涉水事务进行全面系统地管理。
城镇水利的“体制性的管理缺位”， 产生于传统的政府水利行政管理体制权利的高度集中和条块分割， 具体表现如下：
第一， 政府行政体制的权力高度集中与水利事业管理工作所要求的全面性和系统性相矛盾。在现行管理体制中， 包括水利在内的各项行政事务的决策、指挥、监督、检查、协调的权力都集中于各级政府长官， 但长期以来各级政府长官面对经济、社会发展等千头万绪复杂情势， 再加上水利事业本身极强的公益性属性以及水利工程建设时间长、见效慢的特点， 按照轻重缓急的原则， 水利事业在地方政府长官的决策目标体系中始终处于一个边缘化的地位， 由此导致基层水利单位在政府行政管理系统中一直处于“配角”的角色。用基层水利部门的话来讲：“在本级政府中， 水利单位只有当能为本地区争取建设资金的时候， 水利单位才会受重视”、“盯住利益、而不是盯住效益， 是基层水利部门最大的悲哀”。当地方政府只重视水利建设的资金争取和工程建设， 水利工程的建后管理自然而然就被忽视了。
第二， 条块分割水利行政管理体制不同程度的导致水利系统运行障碍。以“条块分割”为特征的水利事业行政管理一方面保证了条块结构的正常运行， 另一方面必然会出现条块之间或者上下级之间的权限问题， 产生了条块不协调的隐患。在2005年水管体制改革中， 由于人事和行政权力归属地方政府， 致使遗留问题没有根本性解决， 一些公益性、准公益性水利工程定性、定编不明确， 人员经费和管护经费“两费”不到位， 一些地方水利工程还存在管理缺位甚至无人管理情况。如闽东某中型水库， 在岗一百多名员工中正规院校毕业生有只6人， 而全日制水利类专业毕业生仅1人， 其余员工源于企业转岗、退伍军人安置、子女安排就业， 由于原有人员超编， 该水库仍需要5~8年时间才能解决当前超编员工入编问题， 因而该水库现在直接面临着专业人才青黄不接、后继无人的窘境， 自然也就无法对水利工程设施进行有效的管护。
第三， 水利工程产权权属的复杂性也是导致“体制性的管理缺位”和“重建轻管”现象的重要原因。当前我国水利存量资产根据“谁受益谁管理”的原则归属于各级政府， 并按水利工程性质分为纯公益性、准公益性和经营性项目进行管理。但是这种区分反而导致基层水利工程运营更加窘困。例如福建沿海某市， 市财政投资的工程移交没有部门愿意接收， 其原因主要在于产权权属不清， 所有权明确了， 但是“占有权、支配权、使用权、收益权”等其他产权不清， 基层的反映是：“工程给我们了， 没编制没配套经费， 基层不好管”。
第四， 机制上存在运行矛盾也是导致“重建轻管”产生的原因之一。如在征收“水利建设基金”、“地方维护费”、“农田水利建设基金”、“城市维护费”时， 有些企业认为：“水利建设应该是政府职权范围之内的事， 政府已经向企业收税， 此类基础设施的建设、维护应由政府公共财政支付， 而不是向企业征收。”企业的人大代表通过人大的正常途径向政府提出意见， 要求政府减免。对于此类税费地方政府有增、缓、减、免的权限， 所以地方政府根据人大的意见， 对部分费用停收， 但这直接影响到地方财政收入， 间接影响了地方政府对水利事业的投入， 经费的欠缺自然导致水利工程设施的管护投入无以为继。
综上所述， 导致我国城镇水利“重建轻管”现象出现的最根本原因是， 现行水利行政管理体制所固有的权力集中、条块分割、事权分离等基本特征导致现行水利行政管理体系无法全面系统地对水利事业进行管理， 因而形成了“体制性的管理缺位”。
3 乡镇水利管理单位的变迁与农田水利管理的“体制缺位性管理”
按照现行的水利管理体制， 只在县 （区） 级以上各级政府设立专门的水利事业行政管理机构， 因此在农田水利工作中， 发挥主导力量的乡镇水利管理单位是乡镇水利站或乡镇水管站。自新中国成立以来， 乡镇水利管理单位从无到有、再裁撤、再复建， 造成农田水利管理出现明显断层， 导致农田水利工程工程标准低、配套差、老化失修严重， “最后一公里”问题突出。
我国农田水利发展具有明显的阶段性特征， 按照各时期农田水利的建设情况、发展目标和组织管理情况， 大致可以分为四个阶段：
第一阶段是改革开放前小型农田水利工程建设阶段。从20世纪50~70年代， 依靠人民公社制度， 按照中央“小型工程为主、蓄水为主、社队自办为主”工作方针， 以广大农民群众投资投劳为主， 修建了成千上万塘坝、涵闸、旱井、水窖和沟渠等小型农田水利工程， 全面改变了旧中国农田水利设施底子薄、基础差的不利局面， 支持了当时的农业建设。
第二阶段是20世纪80年代至20世纪末， 乡镇水利站或乡镇水管站产生、发展的时期。为解决农村水利工程管理问题， 1986年前后在党的组织下 （国办发[1986]50号和劳人编[1986]253号文） ， 全国启动了乡镇水利组织改革。如福建省各设区市按照国家和省相关政策规定， 先后在乡镇设立水利站， 于1990年前后全面建成， 乡镇水利站在农业灌溉、防汛抗旱、饮水安全、水利科技推广、水政执法等诸多方面发挥了重要的作用。
第三阶段是本世纪初至2012年前后， 乡镇水利站裁并撤销阶段。囿于体制固有的弊端， 作为乡镇机构的乡镇水利站也同样出现了机构臃肿、超编超员、效率低下、保障乏力等状况。以2000年农村税费改革为契机， 全国陆续开展了乡镇事业单位机构改革。在这一大时代背景下， 福建省大部分水利站撤并或下放， 并入综合性农业服务机构 （农业服务中心） ， 据统计同期全国有60%的乡镇水利站被撤并或下放到乡镇管理[2]。
第四个阶段是2012年至今， 乡镇水利站复建阶段。2012年， 福建省省委编办、财政厅、水利厅、公务员局联合出台了《关于健全完善基层水利服务体系指导意见》 （闽委编办[2012]171号） ， 规定了乡镇水利站的机构、编制和职能。当年， 福建省76个县相继成立乡镇水利工作站， 并配备了部分人员， 但这些重新建立的乡镇水利工作站人员老化、水利专业人才不足等问题较为严重。
纵观乡镇水利站的发展历史， 可以发现农田水利设施的管理基本上长期处于“管理盲区”， 导致乡、镇、村、城市的街道办事处等基层行政机构在实际上就不存在对广大农田水利必须负责的人和行政管理机构， 造成了农田水利管理的行政体制缺位， 而且形成了体制缺位条件下的管理， 本文称之为农田水利管理的“体制缺位性管理”。
福建省长期水利工作的实践表明， 基层水利工作与乡镇水利管理单位存在着明显的正相关性， 如福建省龙海市乡镇水利工作站一直由市水利局直管， 机构健全、人员稳定， 因此2008年龙海市被评为全国农田水利基本建设先进县 （市） ；而乡镇水利站工作不健全的地区， 农村水利建设的计划、任务难以有效落实， 出现了农村水利管理上的断层， 产生了明显的体制性障碍。
乡镇水利站撤销后并入农业服务中心的地区， 一般只保留1~2名水利员且平时多忙于乡镇中心工作， 或下派为包村干部， 或借调开展乡镇其他工作， 据统计水利员80%的时间在做非水利工作；甚至有些乡镇水利站撤并的地区， 将不懂水利技术的人员安排到水利站， 乡镇水利各项工作无法有效开展。乡镇水利站管理职责不明和人员管理上的失控， 农田水利管理效率低下， 作用难以发挥。
2012年， 福建省76个县相继成立乡镇水利工作站， 并配备了部分人员， 但这些重新建立的乡镇水利工作站人员老化、水利专业人才不足等问题较为严重。通过调研发现， 各地反映招聘水利技术人员较困难， 由乡镇政府安排的一些人员缺乏业务专业知识， 而且未经过系统专业培训， 占了岗位但不能有效开展水利业务工作。目前乡镇水利专业人才青黄不接的问题普遍存在， 同时基层水利工作站经费普遍不足， 工程管护经费不够落实、办公设备配备不足、办公条件简陋， 很大程度上制约着基层水利工作的顺利开展。
综上所述， 对于我国农田水利“重建轻管”现象出现的最根本原因在于：农田水利工程作为我国水利体系的“最后一公里”， 乡镇水利管理单位的从无到有、再裁撤、再复建， 导致农田水利管理工作缺乏持续性、系统性， 使农田水利在农村开展工作处于“无管理机构、无管理人员、无管理经费”的困难境地：管护主体缺位 （产权不清） 、管护制度不健全、管护资金缺乏、管护力量不足， 在体制缺位条件下的管理工作， 成为“体制缺位性管理”。
4 结论与建议
无论是城镇水利的“体制性的管理缺位”还是农田水利管理的“体制缺位性管理”， 其产生均根源于现行水利行政管理的权力架构和制度特征， 这些深层次体制机制障碍， 既受到历史遗留问题和文化传统的影响， 又体现了社会转型期通常都会出现的社会结构性矛盾， 是水利行政管理体制存在的一些深层次的结构性矛盾、利益格局以及长期以来形成的体制症结所导致的必然结果。
城镇水利等基础设施和公共事业供给短缺与相关的体制安排、政策供给与制度建设密切相关， 要解决“重建轻管”问题， 必须对水利事业管理的体制和机制进行“统筹规划、顶层设计”。从管理动力学分析， 当前水利行政管理在动力机制方面主要是以政令推动和社会心理推动两种动力机制为主， 而利益驱动的动力机制由于水利市场机制的不健全而缺失。因此， 健全水利行政管理动力管理机制势在必行。通过建设中国特色水利市场机制， 推动多层次水利市场的发展， 明晰水利产权界定， 影响各利益相关者对成本和收益的计算， 从而激发经济当事人有效运用资源的动力， 提高经济效率， 使利益的驱动形成制度并主导制度的变迁。
农田水利的管理不仅是我国与地方政府面前的重要问题， 而且是一个世界性管理难题。2009年获诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆 （Elinor Ostrom） 提出的自主治理理论是当前解决“公地悲剧 （Tragedy of the commons） ”的主要理论模型。我国是在1995年在世界银行援建湖北省荆门市漳河三干渠洪庙支渠项目上尝试探索“用水户协会”来改善末端灌渠管理， 项目实施以来， 用水户协会受到各级政府的大力推广， 逐渐上升为政府行为， 成为国家农业基础设施的整体战略的组成部分。福建省近年来也积极推进农村用水户协会建设， 在全省农田水利设施管护方面初步形成包括属地分级管理、协会管理、统一管理、承包经营等多种管理模式， 但在管护的覆盖范围和力度上仍然存在较大问题。2013年， 财政部、水利部出台《中央财政统筹从土地收益中计提的农田水利建设资金使用管理办法》 （财农[2013]4号） 文件， 但福建省没有出台配套政策， 部分设区市如永春县、龙海市、武夷山市、泰宁县主动制定了地方实施办法， 所以福建全省绝大多数用水户协会仍处于缺乏运转经费的状态。同时， 在国外运行良好的农民用水户协会在中国能否行之有效仍然是一个有争议的问题， 在我国用水户实践中既有成功的经验也有失败的案例。如张宁等人 （2012） [3]研究指出“实行以‘村委会直接管理’的技术效率水平明显低于实行‘承包制’、‘股份制’和‘水利会’等用水户参与性机制。在影响农田水利技术效率的众多因素中， ‘水利会”表现为一种对提高技术效率水平相当有效的管理机制…”。
在用水户协会中， 即有自发形成的自治组织如江西省万载县鲤陂水利协会自主治理水利共有资源的成功案例[4]；也有政府牵头组织的用水户协成功案例会如福建省永安市槐南灌区管理所；当然也存在着失败的教训， 如福建省清流县吉龙村用水户协会是在政府直接推动和财政扶持下建立起来的， 在其产生、生存与发展过程中政府政策都起到了主导性作用， 但它发挥的作用相当有限， 多数农户表示不清楚用水者协会主要是做什么的， 对有关水的分配等方面的事务几乎没有了解[5]。罗兴佐、贺雪峰 （2004） [6]认为：起码在目前我们看不到国家自上而下为村庄提供包括小水利在内的公共物品的希望。由于我国幅员辽阔， 人均耕地、水资源分布、经济和社会发展水平、农田水利产权结构、乡村现实背景和农村权力体系等因素的地区差异很大， 农田水利的建后管护模式和运行机制仍然需要进一步深入研究。
参考文献
[1]郭强， 李国正， 陆洋。转变水利“重建轻管”的思考[J]。中国水利， 2012 （12） ：9~11。
[2]钟玉秀， 刘宝勤， 李伟。加快乡镇水利站改革与发展的思考[J]。水利发展研究， 2010 （6） ：1—5。
[3]张宁， 陆文聪， 董宏纪。中国农田水利管理效率及其农户参与性机制研究[J]。自然资源学报， 2012， 27 （3） ：354—363。
[4]蔡晶晶。农田水利制度的分散实验与人为设计[J]。《农业经济问题》， 2013 （8） ：76—86。
[5]蔡晶晶。乡村水利合作困境的制度分析——以福建省吉龙村农民用水户协会为例[J]。农业经济问题， 2012 （12） ：44—52。
[6]罗兴佐， 贺雪峰。论乡村水利的社会基础——以荆门农田水利调查为例[J]。开放时代， 2004 （2） ：25—37。
[8]江勇， 等。福建省基层水利人才培养对策分析[J]。水利科技， 2013 （2） ：1—6。
[9]游祖勇， 高平。当前福建省水利改革发展的若干问题研究与建议[J]。中国水利， 2013 （22） ：57—59。
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