城市管理长效机制的调查报告
在城市管理上，除葛洲坝、夜明珠、西坝3个街办部分由葛洲坝工程局履行城市管理职能外，其余均由市、区两级政府按其划分的职责管理。区管道路共160条，车行道面积350773平方米，人行道面积142020.3平方米，行道树2864棵，临街绿地5712.35平方米，社会空地175块，面积 469285平方米（不含西陵经济园区社会空地），清扫作业面积近百万平方米。
一、我区城市管理的现状
近几年来，按照区委、区政府 “率先创优、加快发展”的总体要求，XX区建设管理局全力服务于省域副中心城市建设，着力推进城区建设和管理，按照精心建设区域性“三心一区”目标，在全力实施区域统筹、市区联动、“西进北联”的框架内，认真抓好项目建设和基础设施建设，加强城市管理，不断改善发展环境，解决事关民生的突出问题，努力把XX区建设成为城区经济的排头兵、和谐社会的示范区、“魅力宜昌”的展示地。
（一）以背街小巷改造为重点，推动基础设施建设逐步完善。加大项目建设投资力度，逐步完善辖区基础设施建设；加快背街小巷、杂居小区改造进程，逐步提升城市形象品位；加强市政设施维修维护监管，逐步提高市政服务水平。
（二）以细化管理为手段，促进市容市貌管理水平逐步提升。狠抓环境卫生作业质量，确保环卫保洁无缝隙不间断；狠抓城市综合管理，确保监管考核及时有力；狠抓农贸市场、七小门店专项整治，确保成果显著长效。
（三）以机制创新为动力，带动城市经营管理难点突破。积极推进XX区环卫作业市场化运行；积极推进绿化管养市场化；积极推行路段长责任制；积极推行城市网格化试点。
二、城市管理存在的困难和问题
（一）城市管理经费投入不到位
1、背街小巷和杂居小区、社会型小区改造资金投入不足。我区现有43个杂居小区、社会型小区，大都建于八、九十年代，建筑密度大、人口密度高、人员流动快、环境卫生差、基础设施不完善。近几年我们改造了10多个，收到了较好的效果。初步统计我区尚需改造的背街小巷多达44条，仅靠区一级政府来解决有很大困难，市城管局每年下拨资金只有17万元，资金缺口相当大，还需要进一步加大投入，加快建设步伐。
2、下拨的环卫经费严重不足。辖区环卫作业范围内居民住户总数为45000多户，作业面积近百万平方米.以此为基数按标准计算，我区环卫管理作业经费为487万元，市环卫处下拨环卫经费只有160多万元。下拨经费与实际金额相距甚远，环卫经费严重不足。
3、绿化费用不足。目前没有一个合理的绿化费用收取依据,绿化费用收取难度大,导致绿化种植后无维护能力。
4、街道、社区城市管理资金不足。街道承担组织指导社区、协调辖区单位、处理居民投述等工作，但是没有预算安排工作经费。在一些阶段性、应急性工作中，由上级部门划拨专款进行整治，不适XX市管理长效机制的建立。
5、城市管理执法经费不足。西陵执法分局全年的工作经费按支队给大队核算经费计划，共计54万元，包括二万一千平方米的拆违费用，十一辆汽车、十辆侧三轮摩托车的燃油、修理费、办公费等全部因公需支出的费用，资金缺口巨大，大队人员长年加班无加班费，一些拆违工作也因经费问题无法开展。
（二）部门合力共管协作不到位
1、职能交叉，部门协作不力。城市管理涉及多个部门，加上体制和法律规定上的不统一，经常导致相互扯皮、推诿，不但工作不能有效开展，而且还影响工作合力的形成。如户外广告管理需要涉及工商、交通、建设部门；农贸市场管理需要涉及工商、卫生和建设部门；交通秩序维护涉及交通、交警和建设等部门。上述工作相关部门不能协调配合就会出现管理不到位，形成死角。
2、职权弱化，上下联动不力。街道、社区在城市管理中，针对辖区具体情况，根据上级主管部门的管理要求，主要负责落实“门前三包”、社会小区建筑垃圾清运、野广告的治理以及居民杂物的清理等工作。各社区虽然配备了卫生专干及卫生协管员，但开展城市管理的职权很弱，仅凭宣传、教育、劝导、协调等有限手段很难开展城市管理工作。
3、职能缺失，小区自治不力。杂居小区和单位小区在辖区占了相当比重。这些小区由于无人管理或管理不力，市容环境卫生水平无法与区管作业地域同步。
4、职责不清，市区共管不力。市、区环卫作业地段交叉问题。如：常浏路居委会辖区安居小区一直由市环卫处清运，环境卫生由物业公司负责组织人员清扫。2007年，居民卫生费改为水费收取后，物业公司坚持了1年，从2008年开始，因收取不到其他管理费就撤离出来。目前，安居小区院内因无人清扫，环境卫生差，居民意见很大，多次反映到市环卫处，至今还没有解决。其它如香港名店街、北门外正街铁路坝雅斯等都存在类似情况，影响了辖区保洁质量。
（三）行政执法难题解决不到位
1、行政执法主体职责不明确。虽然在我区成立了城市管理执法分局,但职责上没有明确规定管什么，管到什么程度。在人事、财务管理上和西陵城监大队没有隶属关系，在业务上西陵大队主要还是以完成市支队下达的任务为主，分局只能被动协调，工作效率低下。
2、行政执法人员严重不足。城监西陵大队现有城管执法人员97名，其中正式队员54名，协管员43名，如果按照市委、市政府领导提出的全天候、全时段、全区域的市容管理要求，以建设部规定的执法人员按5-8‰的比例配置的下限5‰计算，执法人员缺口达160多人，缺口比例达60%（以XX区人口 40万，流动人口10万计算），如果以地域面积、街道数或按在社区实行网格化管理计算城管执法人员，缺口则更大。因人员严重不足，迫使队员长年加班，队伍长期处在极度疲惫的状态。加上经费严重不足，加班工资多年来始终未得到解决，加之队员个人身份问题也没得到解决，抑制队员工作积极性和整个队伍的正常运转。
3、行政执法难度不断加大。下岗失业人员和城市贫困人员，受自身条件限制和城市就业容量限制，占道经营成为他们谋求生活来源的简单选择。在实际执法活动中，由于切断了占道经营者的生活来源，暴力抗拒执法的事例时有发生，执法队员的人身安全得不到保障。
4、行政执法疏导空间有限。XX区作为XX市的政治、经济、文化中心，人口及交通密度大，有限的城市空间几乎没有可以作为市容管理疏导的场所，集贸市场、小商品市场严重馈乏，原有的农贸市场、小商品市场也有相当一部分改作他用，城市功能的缺失，客观上造成市容管理的难度。
（四）社会参与支持不到位
1、全民素质尚待提高。市民的公德意识、法律素质、行为习惯与城市文明发展的要求有差距。“少数人清扫保洁、多数人乱扔乱倒”、“少数人管理、多数人旁观”的现象还比较普遍。
2、社区自治管理常遇难题。社区居委会因不具有行政管理职能，一些城管问题因缺乏市民配合难以解决。例如，对装潢垃圾、无主垃圾以及非常规垃圾的清除责任问题，对居民区的违建问题，社区干部解决不了。不少社区都是无物管的老小区，在环境清扫、居民停车、居民养狗、摊点和违建的控制等方面，工作压力和难度更大。
三、关于城市管理长效机制建设的建议
（一）健全城市管理投入保障机制，逐步实现足量投入
城市管理事业要保持健康发展，必须建立起一套稳定可靠的保障体制。应科学测定所需投入，出台政策，落实资金筹措渠道。
1、基础设施的资金投入。目前，我区急需改造的道路有44条，预算需投入资金 3700多万元，我们建议按照现行的市、区两级财政收入6:4的比例分配进行资金投入，争取用三年时间基本完成改造建设任务。
2、污水外溢、道路维修、绿化管养的资金投入。随着城市建设的发展，道路和绿化管养面积在逐年增加，加上XX区污水外溢的现象比较严重，原有的资金投入捉襟见肘。建议污水外溢、道路维修、绿化管养的维护资金按照每平方米5元核算，由市、区共同分担足额下拨。
3、环卫设施的资金投入。垃圾屋、垃圾桶、果皮箱由于各种原因，损坏的频率快，建议每年按照20%的维修更换率进行建设和维护。
4、杂居小区综合改造投入。按照统筹规划、分片建设原则对杂居小区进行综合改造。
5、执法资金的投入。按照城管队伍的工作职能、工作任务，增加城管人员的数量，解决经费缺口问题。
（二）改进城市管理工作机制，逐步实现“大城管”
1、全区协调管理，加强部门联动。一是成立区城市管理协调委员会。下设办公室，办公室可设区政府办，负责协调全区各单位城市管理工作，负责对各部门、单位的城市管理责任目标的考核。二是继续推行一个区直部门挂点一个社区。每周定时到社区开展城市管理工作，由城市管理协调委员会办公室负责检查、督办、考核。三是把城市管理工作纳入各单位年度工作目标体系中，并提高城市管理工作在年度考核百分制中的比重。各单位城市管理工作如受到城市管理协调委员会通报一次以上的，在评优实行一票否决。
2、城市网格管理，整合全区资源。为了进一步提高城市管理水平，推行横到边纵到底的立体化管理，不断优化城市管理执法环境，建立城市管理长效机制，建议将建立城市网格化管理体系纳入全区重点工作安排，在四方堰、红星路社区试点工作基础上，全区推广，在社区建立起网格化管理工作室，街办建立起城管办公室，区建立监督指挥平台，整合区建管局、区环保局、区工商分局、区卫生局、区交警大队、城监西陵大队、街道和社区等相关职能部门力量，明确责任，界定任务，协作共管。
3、环卫属地管理，明确作业范围。市、区的环卫作业要么以整块划分，打破市、区两级作业范围，采取统一管理模式，市环卫处全部收到一起统一管理；要么市作业的居民部分全部下放到各区管理，对存在争议的交叉管理地段明确管理主体。彻底杜绝因管理不明、职责不清而影响环卫质量的现象。
4、基层责任管理，强化社区职能。切实完善基层各XX市管理制度，细化责任，为落实城市管理工作奠定坚实基础。一是赋予街道、社区相应的职能和权利，人、财、物给予保障。二是要继续按照“属地管理”的原则，全面落实管理责任制,对辖区进行全覆盖的市容环境卫生监管。依托城市网格化的管理，加强对 “门前三包”的监控，做到及时发现，及时解决。对出现问题的单位、个体要追究责任，实施处罚。按照《XX区城市综合管理办法》定期考核，实行经费与考核成绩挂钩，推动基层社区城市管理工作的落实。建议政府出台“门前三包”管理责任制度，统一管理办法，明确责任和奖罚措施，把“门前三包”制度化。
5、小区物业管理，弥补区管真空。建议由市房管部门牵头，按杂居小区状况进行分类，推行不同的物业管理。对参与杂居小区管理的物业公司，政府可以给予一定的政策支持和资金扶持。
（三）完善城管行政执法工作体系，逐步实现高效执法
1、以合理规划为先导，降低执法疏导难度。城市管理水平的高低，与市政环卫基础设施的规划、建设是否符合城市管理的规律、要求密切相关。城市管理中的问题，相当一部分是由于规划、建设的先天不足带来的。因此，要跳出管理抓管理，认真做好规划和建设环节的基础性工作，从源头抓起，制订全区城市管理专业规划，完善对广告店招、夜景亮化、农贸市场、早餐摊点、大排挡、修理修旧摊位、公厕、垃圾中转站、停车场等城市配套设施的专项要求，发挥好规划的先导作用和约束功能。在老城改造和新区建设中，要坚持以人为本的理念，高度重视与人民群众生活息息相关的基础设施的建设，将有关城市配套设施纳入建设规划，同步建设、同步验收。
2、以明确职能为基础，保证执法顺利开展。进一步明确执法分局的职能职责，建议比照市局的职权，合理明确分局职能职责，并适当赋于一定的审批、处罚权限，便于区级执法分局在辖区内能顺利开展执法工作。
3、以人本管理为目标，促进执法疏堵结合。一是建议政府办集贸市场。个人或集体办的集贸市场，受利益的驱动，常常重收费轻管理，造成集贸市场周边脏、乱、差现象比比皆是，自产自销的农民很难进入市场卖菜，客观上造成集贸市场周边市容秩序的混乱。二是建议设立“跳蚤市场”和节假日市场，限时限地规范经营。对部分区域实行有条件地适当放开，由街办或物业公司进行管理，既满足市民需求，又减轻市容管理压力，缓解社会矛盾。三是建议加大投入，合理开办夜市和室外洗车场。现有夜市多为自发形成，缺乏统一规划，缺乏必要条件，缺乏有效管理，政府应加大投入，创造必要的条件，引导经营者进场规范经营。
（四）建立宣传教育长效机制，逐步实现全民参与
1、明确对象，强化各部门对自身在城市管理中应发挥的作用的认识。由于各部门认识不均衡，导致城市管理工作各自为政，大多情况下城管部门在唱独角戏，这种局面必须要从思想上加以解决，在实际工作中才能形成工作合力。要切实发挥各级部门在城市管理中的职能，该哪级管的要管起来，该哪级统的要统起来，增强城市管理工作力度和强度。
2、引导市民，提高市民对城市管理的参与程度。城市管理是全社会的事，有赖于社会公众的理解、支持和参与。一是要大力弘扬“人民城市人民管，管好城市为人民”的理念，引导市民增强社会公德、卫生习惯和城市管理意识，从身边做起，形成广大市民共同参与城市管理的社会风尚。二是要大力开展爱国卫生运动。要重视发挥好社区居委会作为基层群众自治组织的作用，在居民社区开展卫生自治活动，动员广大居民自己维护，自己监督，自己管理。大力推行“门前三包”，落实沿街单位门前市容环卫责任制，充分调动有关单位参与城市管理、维护市容整洁的主动性和自觉性。
3、营造氛围，增进市民的理解和支持。要大力营造支持城管、维护执法的社会氛围。要充分利用报纸、电视、广播等宣传媒体，以开辟城市管理专栏、专题、热线等形式，加强正面引导，广泛宣传政府加强城市管理的重要举措，反映城市管理成果，加强政府与市民之间的沟通与互动，形成全社会参与支持城市管理、维护城管执法的舆论导向和社会氛围。
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